大部制改革的核心是政府职能转变

战略观察是基于安邦集团对现实社会和经济环境分析和预测基础上，有关中国未来政策的信息分析系列研究报告。

相关研究，主要是通过各种分析手段，有效的综合各方面的研究成果，以此来解析各种战略问题和政策方向。

而各种潜在的变化趋势，是我们最为基本的研究重点。

如需要更多的信息，请联系安邦集团。

E-mail:hejun@第088期 2008/02/19大部制改革的核心应是政府职能转变战略观察 第088期摘要：大部制改革是当前中国社会讨论的热点。

在改革方向已确定之后，未来大部制改革的关键是什么？我们认为，大部制改革的核心在于政府职能转变，关键是建立起一个“有效的可被监督的政府”，这是中国未来寻求政治体制改革创新的焦点问题，也是体制改革的方向。

同时，大部制还对中国的经济民主化、中央与地方关系等重大问题，都有不容忽视的影响。

大部制改革的核心应是政府职能转变陈功 贺军十七大之后，关于“大部制”（或“大部门制”）改革的讨论和解读在国内蔚为大观。

实际上，中国实行大部制改革的建议并非自十七大才有，在2003年1月或更早，国内有关学者和安邦集团分析师就曾提出过大部制改革的建议。

大部制得以在全党代表大会的报告中确认，表明决策层已经准备要实施这一改革，而不只是建议。

从当前社会舆论的关注点来看，绝大多数议论仍聚焦在“大部制改革的意义”、“大部制改革的方案如何”等问题，但在我们看来，大部制改革的核心不在这些问题，而在于如何避免大部制改革流于形式，真正完成向服务型政府的转变。

这是未来进一步体制改革的重要基础。

中国不需要形式上的大部制改革如果从1982年算起，中国至今先后进行过五次大的行政管理体制改革。

1982年国务院100个部门裁了39个；1988年，国务院部门、直属机构由67个减为60个，国务院人员编制减少9700多人；1993年国务院部门、直属机构从86个减少到59个，人员减少20%；1998年，国务院的40个组成部门，仅保留29个；2003年设立国务院国资委、银监会，组建商务部、国家食品药品监督管理局。

仅从国务院机构的数量变化来看，每次裁减之后都出现了反弹。

尤其是1998年以来的行政机构改革，虽然裁减了机构和人员，但在很多政府部门很快又出现人员膨胀，效率仍然低下。

而有的地方更是出现了因人手少而不办事的无所作为的现象。

本轮大部制改革应如何避免重蹈覆辙呢？这个问题实际上要回答的是：大部制改革的核心是什么？当前中国政府机构的突出问题是：部门数量过多，职能切分过细。

目前在国务院序列（相当于内阁）的部委有28个，加上直属特设机构国资委，以及18个相当于部委级别的直属机构，还有14个相当于部委级别的直属事业单位，国务院下属的部委及直属机构数量高达61个。

部门设置的另一个问题是出现了少数权力过大的超级部委，国家发改委就是其中的典型。

国家发改委的职能与定位并不是我们所说的“大部门制”，它过多地集中了权力和资源，既管宏观又管微观，从价格管制到项目审批一应俱全，极为强势，有“小国务院”之称。

中央政府如此，地方政府也按照国务院机构来对口设置机构，即使不算党务、人大和政协系统，政府系统就已极为庞大。

政府部门数量太多必然带来职能重叠，人浮于事。

这种情况在宏观经济管理、交通运输、农业、国土资源和环境、科技和教育等方面，都有典型的表现。

在这种背景下，大部制改革首先要做的肯定是削减部门数量，合并部门机构。

在方案制定和实施阶段，部门精简的数量和利益重新分配，立刻会成为大部制改革的焦点问题。

但令人担心的是，如果大部制改革仅限于此，又将陷于过去的“削减－膨胀－再削减－再膨胀”的恶性循环。

在我们看来，历次行政体制改革不成功的原因，以及本轮大部制改革的核心都是一个——调整政府机构的同时，政府职能没有转变。

政府职能定位决定了它做什么样的事，而做什么事又决定了它要多少资源和权力，在有“大政府”、“全能政府”传统的中国，这就是政府机构扩张的逻辑。

从利益集团的分析框架来看，政府机构也是一类利益集团，它也寻求一种自我强化，攫取更多的权力，控制更多的资源，在组织上不断扩张。

因此，不转变职能定位，就无法去除政府扩张的根源。

从中国的实际出发，政府职能转变主要涉及两个方面：一是放权；二是转变职能。

所谓放权，是指将本应该由市场拥有的权力归还给市场主体，取消更多的市场管制、垄断限制、金融限制。

计划经济时代形成的“政府允许才能做”的框架，应该让位于市场经济下的“法规不禁止的都能做”的新框架。

政府管理应该更加宏观，着眼于战略和宏观政策。

所谓转变职能，是指政府服务由控制分配资源转向提供服务。

事实上，在市场经济体制下，政府最重要的角色是提供公共服务。

在当前中国经济社会转型时期，社会对政府服务的需求大大增强，但中国政府的服务供给能力严重不足。

坦率而言，要做到这两点，对中国政府都很难。

但如果这次大部制改革不做到这些，那又会重蹈覆辙，最终导致效果成疑。

更为严重的是，由于政府体制改革的迟滞，还可能会影响到更进一步的体制改革。

过去谈政府体制改革时，对有“小国务院”之称的国家发改委的批评很多。

但我们应该意识到，在权力型政府之下，发改委变成“小国务院”是一个必然结果，并不令人奇怪。

看看现在有些部委的扩张倾向，本质上与发改委并无二致。

要说大部制，发改委本身就是大部，还改什么？因此，要完成十七大提出的“向服务型政府转型”，要真正实现不同于以往的政府行政体制改革，必须紧扣政府职能转变这一核心。

如果不能坚定地做到这一点，今后的大部制改革就会演变成合并部委、权力再分配的游戏，会改革出更多的国家发改委。

这种流于形式的大部制改革，不是中国的发展所需要的！大部制改革的关键是建立“有效的被监督的政府”毫无疑问，大部制改革是一场艰巨的利益调整的战役。

据目前坊间关于大部制改革方案的传闻中，今年“两会”后，能源部、运输部和环境建设部这3个新组建的大部有可能面世。

拟议中的能源部，将整合现在的国家发改委能源局及其下属的国家石油储备中心、国家电监会、中国煤炭工业协会、中国核工业总公司、国家原子能机构等部门，成为一个超级部委，统管国家的能源政策及能源管理。

拟议中的运输部将仿效美国体制，将整合现在的交通部、铁道部、民航总局、邮政总局等部门，统管航空、公路、水运、铁路等所有交通运输系统。

拟议中的环境建设部，则将整合现有的环保总局、建设部、国土资源部以及国家发改委的区域规划部门，统管全国的城乡规划、城市建设、土地开发及环境保护等事宜。

如果上述方案属实，那么所涉及的部门将会面临较大的利益调整，从官员的人事安排到财权事权的调整，都会重新洗牌。

对于前述部门调整传闻，据《财经》杂志报道，在2008年1月11日召开的全国铁路工作会议上，铁道部部长刘志军表示，目前未得到关于铁道部改革的指示，“铁道部近期不会实行管理体制改革，并入‘大运输部’”，中国铁路当前面临的最重要问题是路网不足，运力资源短缺、滞后，“当前，铁路部门一定要把主要精力放到搞建设上来”。

刘志军的表态，在当前大部制改革已成定局的情况下，很典型地反映了所涉及部门的心态。

安邦集团策略分析师陈功认为，建设大部制，除了利益格局的调整外，关键在于从体制上如何去建立一个“有效的、可被监督的政府”。

在目前的政治格局下，中国的一个很大的问题是政府缺乏监督，这一方面表现为缺乏强有力的监督机制；另一方面，又表现为即使有监督机制，也缺乏执行的力度。

缺乏监督的结果是权力缺乏约束，资源使用缺乏控制，政府作为和效率缺乏评价，腐败行为难以得到控制，这就导致个别地方的政府在一些事情上的“无法无天”现象的发生。

因此，在未来以大部制为特色的政府改革中，首先要建立和完善对政府的监督机制，使得政府成为被监督之下的政府。

建立监督机制只是第一步，提高政府效率是另一个重要问题。

中国的现实国情要求政府在难以保持廉洁的情况下，保持一定的效率，动员资源来推动经济建设和改革开放，弥补社会保障网络漏洞，并提供更多的公共服务。

如果政府无所作为，各种社会矛盾将会激化，这对中国将是一件可怕的事情。

归纳起来，陈功认为，未来决定改革成败的关键，是能否在政府“有效率”与“被监督”之间达成一种平衡。

缺乏效率的政府没有作为，不是一个好政府；有效率的但无监督的政府，同样也不是一个好政府。

说白了，就是要在“无所作为”与“无法无天”这两者之间取得平衡。

用系统论来讲，就是要在有一定冗余度的条件下，保持系统的有效性。

在我们看来，大部制改革不仅仅是政府行政体制的改变，它还关系到未来中国的政治体制改革。

从历史经验看，中国改革的成功之处在于讲究渐进，通过试点和逐步推进来扩大，最终实现整体改革的成功。

对于政治体制改革来说，这种路径同样适用，那种寻求以激进方式全面推进政治体制改革的思路，在中国没有现实性，根本无法达到约束条件下的系统最优，甚至还可能引发不必要的动荡，使得全社会尤其是老百姓付出惨重代价。

在现实条件下，中国的政治体制改革需要在方式和过程上寻求创新，通过一系列阶段性的创新，来实现渐进推进改革的目标。

我们认为，在现有政治体制架构不变的情况下，大部制改革就是中国未来政治体制改革创新的一个很好的切入点。

大部制改革与中国的经济民主化问题十七大报告提到推进大部制改革，建议加快行政体制改革，同时还多次提到民主化的问题。

胡锦涛主席多次明确提出，要深化政治体制改革，扩大社会主义民主等。

这里谈到的民主，一般是指政治意义上的民主，指的是政治制度、上层建筑和意识形态等范畴。

然而，经济民主化也是中国的民主化过程中一个极为重要的问题。

在我们看来，在中国发展社会主义民主的进程中，经济民主化要比政治民主化更为接近现实，也是更容易先期实现的目标。

在我们看来，经济民主化过程的核心，指的是民主概念的各种要素，在经济领域中首先上升到意识形态的高度，为社会主义市场经济的进一步发展提供更加民主的空间和氛围。

经济民主化并不虚无，首先，在经济生活中有明确体现。

中国经济中的各种“非民主化”现象俯拾皆是，比如说国有经济在众多领域（如石油、电力、电信、铁路、金融等）存在着严重的寡头垄断，国家政策中仍然影响甚广的行业准入和市场准入限制，都是典型的经济“非民主化”现象。

在市场化进程中，国有企业之间通过相互投资和合作，在一些最“肥”的市场领域中占据优势地位，形成一种新的“合纵连横”的格局，这也是经济“非民主化”的表现。

其次，经济政策的决策部门也不是制度民主基础上产生的，依然是官员任命体制下的结果。

如果在这一层面能够实现一定程度的民主，比如，通过民主化的竞选或是评议制度来产生部委领导，甚至国务院领导，那显然这种经济民主化的进程将被写进中国的历史。

当然，经济民主化是个复杂的过程，核心是在意识形态领域来确定问题，然后才是在法律、体制、公共舆论监督、决策机制等多个方面来解决问题。

在当前中国的经济领域，我们可以看到很多经济调控、政策制定、影响评估等，是缺乏基本的“民主”特点的。