关于食品药品监管部门派出机构法律地位

关于食品药品监管部门派出机构法律地位行政许可、行政强制权力方面，从现行的《行政许可法》、《行政强制法》等法律法规来看，相关行政许可、行政强制权力，均明确由县级以上行政机关行使，所有派出机构要行使这些职权，都应当以设立它的行政机关的名义实施具体行政行为。

那么，机构改革后，食品药品监管部门的派出机构应当如何行使职能权限呢？一是关于食品的执法职权。

《食品安全法》第三十一条、七十七条规定了县级以上质量监督、工商行政管理、食品药品监督管理部门履行职责可以采取的措施：包括对食品生产经营行政许可，实施现场检查，抽样检验，查阅复制有关合同、票据、账簿及相关资料，查封扣押违法产品、工具、设备、场所等。

作为食品药品监管部门的派出机构，可以派出它的行政机关的名义采取上述措施。

关于行政处罚的问题，按照《食品安全法》第八十四条至九十一条的规定，均是“由有关主管部门按照职责分工”进行行政处罚，尽管没有明确是哪一级主管部门，但纵观《食品安全法》全文及《行政处罚法》关于行政处罚立法权限的规定，除非有法律法规或规章的明确授权，否则行政处罚权限应当理解为县级以上质监、工商、药监等部门的职权，而非派出机构。

因此，笔者认为，关于食品方面的执法权，食品药品监管部门的派出机构均不能以自己的名义实施，只能以派出它的行政机关的名义实施。

二是关于药品的执法职权。

在药品行政许可的职权方面，按照《药品管理法》第七条、第十四条、《药品管理法实施条例》第十二条的规定，药品生产、药品批发的许可权在省级药监部门，药品零售的许可权在设区的市级药监部门或者省级药监部门直接设置的县级药监机构，从上述规定可以看出，药监部门的派出机构（除省级药监部门直接设置的县级药监机构外），均无行政许可权，不能以自己的名义实施相关药品行政许可。

关于药品行政处罚的职权问题，按照《药品管理法》第八十八条：“本法第七十三条至第八十七条规定的行政处罚，由县级以上药品监督管理部门按照国务院药品监督管理部门规定的职责分工决定”的规定,药品行政处罚权在县级以上药监部门，但《药品管理法实施条例》第八十条又规定：“药品监督管理部门设置的派出机构，有权作出《药品管理法》和本条例规定的警告、罚款、没收违法生产销售的药品和违法所得的行政处罚”，此项规定又明确赋予了药监部门派出机构具有相应的行政处罚权。

由于实施条例是对《药品管理法》的细化和补充完善，据此规定，笔者认为派出机构已经得到授权，可以以自己名义作出警告、罚款、没收违法生产销售的药品和违法所得等药品行政处罚。

关于行政强制和监督检查方面的职权，《药品管理法》第六十四条至六十八条对药品抽验、查封扣押、跟踪检查等赋予了药品监督管理部门的相关职权，但没有明确是哪一级，也没有明确赋权给派出机构，这些职权派出机构均不能以自己的名义实施，只能以派出它的行政机关的名义实施。

此外，按照《国务院关于加强食品等产品安全管理的特别规定》、《医疗器械监督管理条例》、《化妆品卫生监督条例》的有关规定，对医疗器械、化妆品的行政许可、查封扣押、行政处罚等的执法职权在县级以上食品药品监管部门，派出机构均不能以自己的名义实施相应具体行政行为。

综上所述，在现行法律法规框架下，食品药品监管部门的派出机构除在药品监管方面可以自己的名义实施警告、罚款、没收违法生产销售的药品和违法所得的行政处罚外，食品、医疗器械、化妆品的行政许可、行政处罚、行政强制、抽样检验以及药品的行政许可、行政强制、抽样检验及部分行政处罚权，均只能以派出它的行政机关的名义实施。

同时，执法部门在实施具体行政行为告知当事人相关权利事项或者出现行政复议、行政诉讼时应当严格按照前述《行政复议法》和最高人民法院关于行政诉讼若干问题司法解释的相关规定执行。

三、强化食品药品监管部门派出机构依法行政工作的建议今年，党中央和国务院决定对我国食品药品监管体制进行全面调整。

食品药品监管体制改革后，各地监管重心将全面下移，多数基层乡镇、街道都设立食品药品监管站所，一些地方还在市、县（区）两级城区所在地或相关开发区、工业园区设立食品药品监管分局，这些机构均是以市、县（区）食品药品监管部门的派出机构的形式来设立。

由于机构改革完成后，这些派出机构将承担食品药品监管系统主要的监管执法任务，因此，认真研究和深入剖析其法律地位和职能权限，对机构改革后的食品药品监管工作具有重要的意义。

一、派出机构的性质及法律地位何谓派出机构，在法律上没有明确的定义。

《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十八条对各级政府的派出机关做出了规定，但未提及派出机构。

结合实践来看，派出机构和派出机关在性质及法律地位等方面是不同的。

从行政法的角度来讲，派出机关虽不是一级人民政府，但具有相当于一级人民政府的地位和作用。

而派出机构的行政职能具有单一性且与设置其的行政机关相同。

从我国现行的行政管理体制运行模式来看，派出机构是由某一级人民政府的职能部门在一定行政区域内设立，代表设立机构管理该行政区域内特定行政事务的工作机构。

需要特别指出的是，目前市州一级行政执法部门在开发园区或市政府所在地设立的直属分局类的派出机构是否等同于县级地方人民政府执法部门尚存争议，但一般认为其法律地位是不同于县级地方人民政府执法部门。

为开展行政工作的需要，一些职能部门在基层都设立了派出机构：如公安派出所、工商所、税务所及相关部门的直属分局等等，实际上垂直管理的部门，它的下级机构都属于派出机构的性质，包括食品药监部门实行省以下垂直管理的时候，市、县两级食品药监部门均属于派出机构的性质。

派出机构的职权范围往往由规范普遍设立某一类派出机构的法律、法规或规章来统一设定，如《工商行政管理所条例》第6条就列举了9项工商所的职责。

但是派出机构是否能以自己的名义独立行使这些职权还仍然要取决于单行法律、法规或规章的具体规定,这牵涉到派出机构的有关法律主体地位。

《行政复议法》第15条第一款第二项规定：“对政府工作部门依法设立的派出机构依照法律、法规或者规章规定，以自己的名义作出的具体行政行为不服的，向设立该派出机构的部门或者该部门的本级地方人民政府申请行政复议”、最高人民法院关于执行《行政诉讼法》若干问题的解释（法释[2000]8号）第二十条规定：“行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己的名义作出具体行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告。

行政机关的内设机构或者派出机构在没有法律、法规或者规章授权的情况下，以自己的名义作出具体行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告。

法律、法规或者规章授权行使行政职权的行政机关内设机构、派出机构或者其他组织，超出法定授权范围实施行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以实施该行为的机构或者组织为被告。

”、第二十一条规定：“行政机关在没有法律、法规或者规章规定的情况下，授权其内设机构、派出机构或者其他组织行使行政职权的，应当视为委托。

当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告。

”从《行政复议法》和最高人民法院的司法解释可以看出，派出机构的法律地位要视具体调整或设立该派出机构的法律、法规和规章的授权而论。

派出机构在行政复议中如果法律、法规和规章没有明确授权的则该派出机构的行为即为设立该机构的机关的行为。

派出机构是否具有行政诉讼被告的主体资格主要取决于是否获得法定授权及是否超越授权。

无论如何，尽管派出机构不具有法人主体地位，但应当具有行政主体资格和授权范围内的承担法律责任能力，有权在自己的职责范围内独立行使检查权以及独立地收集证据、认定事实、适用法律等。

二、食品药品监管部门派出机构的职能权限机构改革后，食品药品监管部门的派出机构将承担系统主要的行政执法工作，在具体的执法实践中，这些派出机构能否行使行政许可、行政处罚、行政强制、执法监督检查等行政执法权亦或以什么样的方式来行使行政执法权的问题，将直接影响到食品药品监管部门的执法成本和执法效率。

换句话来说，哪些具体行政行为可以派出机构自己的名义作出，哪些具体行政行为只能以派出它的食品药品监管部门的名义作出，涉及到执法文书的使用以及行政诉讼和行政复议的管辖机关等问题，必须结合派出机构的性质及法律地位进行研究和分析。

笔者认为，同为行政机关派出机构的公安派出所、工商所的执法工作，对食品药品监管部门的派出机构具有较大的参考价值。

公安派出所、工商所在日常监督检查，证据收集、事实认定等方面的行政行为，派出机构均以自己的名义实施。

而行政处罚权的实施来源于法律法规的授权。

如《治安管理处罚法》第九十一条、《工商行政管理所条例》第八条规定等法律法规均明文规定了公安派出所、工商所的执法权限。

即公安派出所可以以自己的名义作出警告和500元以下罚款的行政处罚，工商所可以以自己的名义对个体工商户和集市贸易中的违法行为作出除吊销营业执照外的行政处罚。

在实践中，公安派出所和工商所在授权范围内以自己的名义作出行政处罚决定，授权范围外的行政处罚决定则必须回所属行政机关盖章，即以设立它的行政机关的名义实施行政处罚。

笔者认为，各地在建立基层监管派出机构的同时，应明确派出机构的监管职责，赋予派出机构更多的执法权限，强化派出机构的行政执法工作，切实做到依法行政，这也是食品药品监管体制改革的一项重要内容，而且国家的相关立法和管理措施应当同步推进。

一是在修订完善《食品安全法》、《药品管理法》、《医疗器械监督管理条例》、《化妆品条例》、《食品药品监督行政处罚程序规定》等相关法律法规规章时，应当明确赋予派出机构相关执法权限。

比如，在行政处罚权方面，警告或者1000元以下的罚款及没收违法产品和违法所得可由食品药品监管部门的派出机构决定；在行政许可职权方面，特别是对食品流通、餐饮服务等量多面广的行政许可，法律法规可明确授权给派出机构实施，以利于监管效率的提高。

二是国家食品药品监管总局可参照工商总局制定的《工商行政管理所条例》，结合食品药品监管系统实际，以规章的形式制定《食品药品监管部门派出机构管理办法》，对派出机构的监管工作职责、标准化建设、规范化管理等方面的内容作出具体规定，以推进系统依法行政和基层监管能力的提高，促进食品药品监管事业的发展。

三是食品药品监管部门派出机构在实施行政行为时，应坚持“依法行政”，在法律法规规章授权的范围内，以自己的名义实施行政行为；无法律法规规章明确授权的，以派出它的食品药品监管部门的名义实施行政行为。

各级食品药品监管部门应在设置派出机构前，制定好有关派出机构以自己名义或派出单位名义履行职责的管理规定，在提高监管效率的同时，避免行政违法。

（吴刚：自贡市食品药品监督管理局副局长）。