谈对公共管理的认识

公共管理，自从上个世纪九十年代作为独立的学科在中国出现，不仅是一门新兴学科，更是当代中国最有发展潜力学科。新世纪以来，随着当代中国经济的发展，改革开放的深入，公共管理的作用越来越为社会所重视，社会越来越需要公共管理专业人才，这势必会推动公共管理理论和实际双向发展。接触公共管理已经将近四年，大学生涯也接近尾声，以下是我就公共管理的定义，学科发展，公共管理的特点，公共管理的职能以及未来的发展趋势对公共管理的认识。

（一）公共管理的定义

公共管理，由“公共”和“管理”两个词组成。“公共”，就是不是一个人的意思吗？那不是一个人，又是几个人才算公共？两个人算吗？答案都是不确定的。夫妻之间的事就不算公共事务，但两个陌生人共同享有政府提供的某项服务，应该就算是公共了。所以说，公共不是简单的由人数这一项要素来界定的。我们可以从对比中理解“公共”。“公共”与“私人”，看似十分容易分辨，实则他们之间的界限很难准确加以界定。沃尔多在《公共行政学研究》中归纳了“公共”三个方面的含义：一是国家或政府的角度，“公共”是指涉及的是主权、合法性、福利一类的问题；二是从公共职能和公共活动的范围上来界定；三是从政府执行活动或职能的角度来下定义。陈振明在《公共管理学》中认为，“公共”最为与“私人”相对的概念，表示国家、政府及其他公共组织的职能、活动范围；与多数人的利益相关，有较多的社会公众参与；表示一个众人的事务领域。

对于“管理”，许多管理学大家有着自己对“管理”的独特认识。泰勒说，“管理就是确切地知道要别人去做什么，并使他用最好的方法去干”。法约尔定义管理就是实行计划、组织、指挥、协调和控制。诺贝尔经济学奖的管理学家西蒙认为，管理就是决策。美国的罗宾斯认为：管理是一个协调工作活动的过程，以便能够有效率和有效果地同别人或通过别人实现组织的目标······经典的管理定义，各有长处，相信随着新时代的发展，关于管理的定义也会增添新的内涵。

当今管理可以分为很多种类，比如行政管理、经济管理、社会管理、城市管理、卫生管理、工商管理等等，而公共管理，与民众息息相关，也离不开公共部门的工作，应该也有很多细分，但无论如何分，都要有一个“服务”的理念。

（二）学科的发展

如果把1887年伍德罗·威尔逊发表《行政学研究》算做科学开端，那么公共管理学至今已有100多年的历史了。虽说科学开端要到19世纪，但早期的管理思想及理论为学科发展奠定了坚实的基础。

学科发展分为两个明显的阶段：一是没有公共的公共行政范式研究时期，十九世纪八十年代前后，随着政府社会公共事务管理的范围与职能不断扩大，以及文官制度的建立，使人们对政府的工作效率提出更高的要求，这就推动了以研究公共部门职能和行政效率为主的公共行政学的产生。这一时期，公共事务的管理主体是政府，政府通过建立相应的行政组织结构体系并主要通过行政手段管理公共事务，其基本目标是达成行政目标，提高行政效率。这种局势持续到二十世纪七十年代末期。二是公共管理范式研究时期，二十世纪七十年代末以来，由于公共事务内容和范围不断扩大，复杂性大大提高，对政府的工作效率提出了更高层次的要求，迫使政府进行深刻改革，从而使公共管理思潮在全球盛行，导致整个学科转向公共管理范式研究时期，并一直持续至今。

在第二个阶段，新公共管理理论是其耀眼的成果。新公共管理（new public

management,NPM）是80年代以来兴盛于英、美等西方国家的一种新的公共行政理论和管理模式，也是近年来西方规模空前的行政改革的主体指导思想之一。它以现代经济学为自己的理论基础，主张在政府的等公共部门广泛采用私营部门成功的管理方法和竞争机制，重视公共服务的产出，强调文官对社会公众的响应力和政治敏感性，倡导在人员录用、任期、工资及其他人事行政环节上实行更加灵活、富有成效的管理。

新公共管理作为一种新的管理模式，其理论基础与以往的行政理论有很大的区别。如果说传统的公共行政以威尔逊、古德诺的政治—行政二分论和韦伯的科层制论为其理论支撑点的话，新公共管理则以现代经济学和私营企业管理理论和方法作为自己的理论基础。首先，新公共管理从现代经济学中获得诸多理论依据，如从“理性人”的假定中获得绩效管理的依据；从公共选择和交易成本理论中获得政府应以市场或顾客为导向，提高服务效率、质量和有效性的依据；从成本—效益分析中获得对政府绩效目标进行界定、测量和评估的依据等等。其次，新公共管理又从私营管理方法中汲取营养。新公共行政管理认为，私营部门许多管理方式和手段都可为公共部门所借用。如私营部门的组织形式能灵活地适应环境，而不是韦伯所说的僵化的科层制；对产出和结果的高度重视，而不是只管投入，不重产出；人事管理上实现灵活的合同雇佣制和绩效工资制，而不是一经录用，永久任职，等等。总之，新公共管理认为，那些已经和正在为私营部门所成功地运用着的管理方法，如绩效管理、目标管理、组织发展、人力资源开发等并非为私营部门所独有，它们完全可以运用到公有部门的管理中。

（三）公共管理的特征

公共管理是以政府为核心的公共部门整合社会的各种力量，广泛运用政治的、经济的、管理的、法律的方法，强化政府的治理能力，提升政府绩效和公共服务品质，从而实现公共的福利与公共利益。公共管理作为公共行政和公共事务广大领域的一个组成部分，其重点在于将公共行政视为一门职业，将公共管理者视为这一职业的实践者。

公共管理的特征有这么几点：

第一、公共管理的主体是多元的，包括社会公共组织和社会其他组织两大类。公共管理主体可以分为政府和其它公共管理主体两个部分。所谓其它公共管理主体是指在为实现公共利益为目标而存在的一些组织，一般可称为非营利组织或者第三部门。

第二、作为公共管理客体的社会公共事务表现不断扩展的趋势。公共管理以社会公共事务作为管理对象。社会公共事务的具体内容分为公共资源和公共项目、社会问题等。

第三、公共管理的目的是推进社会整体协调发展和增进社会公共利益实现。公共管理的目的是实现公共利益。所谓的公共利益是为社会成员共享的资源与条件。公共利益的实现主要表现为公共物品的提供与服务。公共物品的涵义非常广泛，既可指有形的物品，如：公共场所、公共设施、公共道路交通，也可指无形的产品和服务，如：社会治安、社会保障、教育、医疗等。

第四、公共管理的职能是调节和控制。

第五、公共管理体制和手段面临创新的迫切任务。比如，理论的发展应该贴近现实，而不是一味保持高高在上的姿态。