城乡建设用地增减挂钩的利弊分析

城乡建设用地增减挂钩的利弊分析

摘要：本文剖析了城乡建设用地增减挂钩政策的内涵、操作方法，阐述了政策的目的和意义，通过分析挂钩政策的优势及其存在的问题和隐患，提出在增减挂钩项目实施过程中，应该协调好城乡关系，注意保护好农村利益，同时避免为了取得城镇建设用地指标，只注重耕地数量而忽视耕地质量保护现象发生。

关键词：增减挂钩利弊城乡建设用地

为了贯彻落实《国务院关于深化改革严格土地管理的决定）)（国发［2004]28号，以下简称《决定）))，推进土地集约节约利用，促进城乡统筹发展，国土资源部2005年研究制定了《关于规范城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩试点工作的意见》（国土资[2005]207号，以下简称《意见）)）以及《关于天津等五省（市）城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩第一批试点的批复》（国土资［2006］269号，以下简称《批复》），并在天津、浙江、江苏、安徽、山东等省展开了试点工作。

本文对增减挂钩的内涵、操作方法和过程等进行深层分析，研究政策在实施过程中的利弊，试图让政策明晰化，为其在具体实施工作中的把握提供参考。

一、城乡建设用地增减挂钩政策的基本认识

1．增减挂钩内涵

城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩，是指依据土地利用总体规划，将若干拟复垦为耕地的农村建设用地地块（即拆旧地块）和拟用于城镇建设的地块（即建新地块）共同组成建新拆旧项目区，通过建新拆旧和土地复垦，最终实现项目区内建设用地总量不增加，耕地面积不减少、质量不降低，用地布局更合理的土地整理工作目标。

2．增减挂钩的操作方法

依据土地利用总体规划、农村建设用地整理规划和项目区规划等，对项目区内村庄撤并和用地布局的调整，对利用不合理、不充分和废弃闲置的村庄建设用地进行调整利用，并将建设用地整理增加的耕地面积等量核定为建设占用耕地指标［l]，用于农村居民点和城镇建设。“挂钩”实行先安置再拆迁，先使用规划周转指标再归还，是一个动态的过程。

挂钩周转指标按照农村居民点和农村工矿废弃地等、农村建设用地整理形成的耕地面积等量核定，项目区内使用挂钩周转指标的建设用地报批实行项目区内建设用地总量和耕地面积双控制，即项目区内报批建设占用耕地规模不得超过经核定批准使用的挂钩周转指标规模，项目区内报批建设用地总规模不得超过农村建设用地减少的总规模，以最终实现项目区内建设用地总量不增加、耕地面积不减少[2］。

3．增减挂钩政策的深层分析

仔细分析国土资源部提出的这项政策，可以发现工作的重点落在“城镇建设用地增加，农村建设用地减少”这一个关键点上。由于目前城镇建设用地指标普遍紧张，各地试点的工作目的都比较明确：为城镇建设用地寻找空间。这项政策的提出，把目前进行的农村居民点整理、废弃工矿整理等农村建设用地相关工作联系了起来，并且吻合了地方的需求。那么重点就落在了农村建设用地整理上面，因为这是增加城镇建设用地指标的落点。

我国农村建设用地整理的基本动力来自两个方面：一是政府出于保护耕地、集约用地的需要，对农村的建设用地进行整理；二是逐步富裕起来的农村对生活与生产环境提出了更高的要求。

农村建设用地由农村居民点用地、农村工矿用地、废弃的砖瓦窑场组成。但是由于后面两种数量有限和操作相对简单，加上近年来已经进行的复垦整理工作，因而随着农村经济的转型和农村建设用地整理工作的开展，已经逐渐缺乏后续的发展空间，未来农村建设用地整理的空间主要在居民点用地。

农村居民点整理的潜力来自下面几个方面：①农村宅基地超国家标准面积形成的潜力；②废弃建筑物压占土地形成的潜力；③由于村庄建设缺乏规划，村庄内部存在许多空闲地；④农村居民点内存在零星农用地；⑤部分村庄搬迁而形成的整理潜力。

从农村建设用地的整理动力、组成、潜力几个方面看，城镇建设用地增加与农村建设用地减少挂钩的关键在农村居民点的整理上面，实际上就是城镇建设用地增加和农村居民点用地减少的问题。这项工作牵涉到很多方面，因而就有很多的利弊问题。

二、挂钩政策的优势

1．规范我国农村城镇化进程，调控土地和人口城镇化的过程

目前，我国正处于城镇化的高峰期，容易出现快而乱的现象，事实上全国各地已经出现不少这样的情况。城镇化过程中容易出现土地城镇化了，但是人留在农村；或者人跑进城里了，但是农村还留有居住的地方。这就是一个城镇化过程不合理的现象。通过城乡建设用地增减挂钩，把拟复垦整理的地块和拟用于城镇建设的地块包含在一个项目区，这样农村城镇化相当于有了一个对口的地方，是有方向的城镇化。

由于是先建再拆（整理），在这个过程中人口和土地是同步城镇化的，而且是配套的，城镇化多少土地，就城镇化多少人口。所以通过这个途径，可以一定程度上调控目前城镇化进程中的问题。

2．有利于城乡统筹发展，推动社会主义新农村建设

通过挂钩政策的实施，可以使分散的农村居民点从自然形态向规划形态转变，引导农民有序进城，引导村庄聚并。通过政策的落实，可以将乡村基础设施和城市基础设施逐渐融为一体，不仅推进了村镇基础设施及农村环境卫生整治还改善了居民的居住条件131。同时把城乡放在一个项目区内考虑，首先就避开了传统的城乡界线的问题，一定程度上消除了行政的影响，可以减少工作中的一些障碍（不管是行政区划上还是在农民工作上）。这样有利于统筹安排城乡工作，有利于城乡统筹发展和推进社会主义新农村建设。

3．优化土地结构，提高土地利用集约度

目前我国的居民点的一个显著特点是多、散、乱，布局和结构不合理。过去农村居民点整理往往跟着项目走，满足项目用地的要求冈。这种模式下整理的目的主要是项目的需要，如新增多少耕地、聚并多少村庄等，往往不把整个区域的用地结构和土地资源的优化作为重点，留下许多生态环境问题。通过城乡建设用地增减挂钩，农村居民点整理就在土地利用总体规划的控制之下，从而能够协调各项工作，减少遗留问题。另外，由于是有计划的拆建，农村居民点会朝着越来越集中的方向发展；同时耕地和基本农田中的一些居民点会拆除，会相对越来越集中和成片。通过挂钩政策的实施可以在一定程度上改变居民点“多、散、乱”的特点，使耕地和基本农田成片分布，达到优化土地结构和提高土地利用集约度的效果。

4．缩减农村建设用地，为地方经济和城镇建设争取到发展空间

这项政策的主要目的，就是要在建设用地总量不变的前提下寻找城镇建设用地指标。随着我国的经济发展和城镇建设，耕地越来越少，城镇建设用地的供给越来越紧张，如何在保证耕地的前提下挖掘城镇建设用地，成为亟待解决的问题。而城乡建设用地增减挂钩政策，其目标是“建设用地总量不增加，耕地面积不减少、质量不降低，用地布局更合理的土地整理工作”，完全符合这个要求。通过减少农村建设用地，为城镇建设和经济发展“结余”出建设用地指标；条件好的地方，还有可能增加耕地。

三、挂钩政策中存在的问题和隐患

1．过分追求建设用地指标，忽略了优化用地结构、提高耕地质量等工作