陈淮：中国城市化战略回顾与反思

第十一个五年规划一个引人注意新的政策着力点京津冀地区的城市群，是天津滨海新区的开发建设，是我们准备把以滨海新区建成像第二个浦东一样带动华北地区整个城市群经济发展。城市化的带来了外资的集聚，带来市场经济的改革，有了一个试验的机会，我们那么多的开发区，四个经济、五个经济特区，14个城市对外开放，我们能有今天和世界经济接轨的诸多方面和城市的发展城市的扩张密切连载一块，从2001年到2005年的第十个五年计划期间中国经济保持稳定内生力量强劲的增长，98年到2001年经济还比较平稳的话，那是付了极高政策代价维持的结果，02年、03年、04年、05年我们的经济逐步稳定和发展，那不是吃药的结果，而是支持经济增长很多力量，比如说老百姓消费结构升级，新的支柱产业形成，以及我们在城市建设中很多新的带头产业不断发展所造就的。
我们曾经提出过，在最极端的时候提出过，我们也有两只手，不在城里吃闲饭，把城市的人口都动员到农村去，城里是一个吃闲饭的概念，不生产只消费的概念，是一个饿的概念，我们在长达三十年的时间里头，对城市的认识停留在这样一个水平上，今天房地产业大家面对了诸多的难题，不能不说我们在过去几十年中，对城市的排斥留下的后果，我们今天要用十到二十年时间去偿还。大家想一想，中国在六十年代和七十年代盖过多少住房，到1979年中国城镇居民住房水平还不如刚解放的时候，不足5平方米，在整个六十到七十年代的20年间，我们盖的房子在今后十到二十年基本上都得拆了，因为那个时候我们是要准备打仗的思想下对待城市的，随时准备着革命战争引起革命，准备把敌人放进来打，准备等敌机把我们的城市轰炸之后再重新搞建设，我说的不是现编的词，像我以上的年龄耳熟能详当时大家所熟悉的政治术语，是我们当时基本建设方针，就像我们现在属于构建和谐社会一样熟悉的政治术语，这里边的故事很多，我们不一一往下说了。
我们对城市的认识、城市的规律掌握得不充分，今天我们站在什么样的地方，十一五规划，中共中央十六届五中全会的决议，作为我今天跟大家交流的标题挺好，这句话叫做我们站在新的历史起点上。我们处在什么样的起点上呢？十六届五中全会关于十一五的规划开宗明义对我们所处阶段有一个判断，工业化、城镇化、市场化、国际化日益加速的时候。十一五规划明确提出一个新四化的概念，我们处在这新四化不断加速的时候。在十一五关于城市化说了什么呢？说了以下几个方面：
我面临着的讨论非常有序的问题，中国过去二十年对我们国家国民经济发展支持作用最大，变化最生动，经验最丰富的一个话题，也是我们过去二十余年改革和开放中，失误和缺陷最集中、最明显，导致我们今天面临诸多难题的一个话题，也是我们在第十一五规划、十六届五中全会刚刚提出的，我们未来五年中期战略发展过程中，新意最多、政策最集中，也是矛盾最尖锐的一个话题，那就是中国的城市化或者叫城镇化。
我们刚才说到上海带动珠三角，长江下游15个城市强劲发展，形成支持中国经济增长最强有力的区域经济，但是我们今天看到现代化的、国际化的、漂亮的新上海那是九十年代初期浦东开发带来之后的变化。在八十年代中国改革开放早期的前十年，长达十年的周期里头，我们居然把中国工业重心所在的最大的城市，最有潜力的城市上海给忘了，北京还有一个亚运会，还得到了一定的改造，上海连这样一个机会没有得到改造，到八十年代末的时候，上海市容市貌城市基础设施和八十年代初期相比江山依旧，涛声依旧，当时一直到八十年代末，九十年代初期的时候，上海年轻人谈恋爱不像现在有咖啡馆，有绿地，有什么地方去谈，只有一个地方外滩，外滩这个地方有几公里长一人多高的矮长，华灯初起的时候，得先去占地，一座矮墙挤满的人，一个男的一个女的，脸靠脸背靠背，万一撒尿出去回来没地了，那是上海，那是的骄傲，今天说参与世界竞争第一梯队的城市，我们有十年时间被延误了，是不是一个遗憾呢？还有很多，我们不一一列举了。
在改革开放二十余年来，我们的城市化和城镇化中所走过的道路如同我刚才说的，成也箫何，败也箫何，一方面我们今天有堪于世界先进水平相比较的产业，有能够和世界经济全球化的过程中加入一轮第一梯队竞争国际城市化大都市，与过去二十年战略密不可分。中国着急主席外汇储备七千多亿，专家写文章，外汇储备太多了，可怎么办啊？钱多得有一点受不了，要知道27年前，1980年中国的外汇储备只有负13亿美金，要知道27年前中国的正真人口1.9亿人，今天中国的城镇人口是5.3亿人，我们的城市化、城镇化人口聚集，对外开放、产业竞争力走到今天这个地步和城市功能的大力拓展密不可分，没有一个中国老人在南海画了一个圈，平地兴起一座新城，以深圳为核心为代表为窗口的建设就有不了今天为之骄傲的珠三角地区，没有九十年代初期浦东开发差不多新建了一座新上海，我们也就没有机会讨论长三角和珠江三角孰强孰弱的问题。
中国过去五年里头的经济增长靠两个车轮，一个叫做中国正在成为世界制造中心，另外一个就是媒体不断批判的，我们这个城市化过程中引起诸多的社会矛盾，我们大家今天面对很多尖锐的矛盾恰好反映被并购为政绩工程，没有人认为政绩工程是好事，但是它是城市化进程中加速侧面的反映，征地、拆迁、房价等诸多人民讨论的难题，其实反映都我们城市化进程加速的历史现象。可以这样说，未来五年和未来十五年，十一五规划和全面实现小康中期、长期战略发展过程，我们面对诸多重大战略难题这些战略难题包括就业，包括资源不足，包括三农问题，包括应对外来不断加剧的国际化竞争，包括国有企业的改革改造，包括产业结构升级，包括我们和自然界之间关系的协调，所有这些重大的战略难题，有一副药吃下去全有效，这副药就叫做城市化和城镇化。
如果我们刚才说，成也箫何，这是我们过去的，败也箫何，我们今天面对从98年起就说就业形势极其严峻到今天我们还面对同一个问题的不同新的表现，我们到今天老百姓说房子贵，买不起、买不着，到今天我们在城市化扩张过程中，产生很多所谓的三失农民，失地、失业、失保在城乡接合部等诸多问题，也和我们前二十余年在城市化发展过程中的失误、缺陷密切连载一起。我们略举来个例子说明，一是乡镇企业，到了九十年代初的时候，1991年左右的时候，1991年中国的国民经济增长速度只有3.8％，之所以还没让中国经济崩溃，一个重要的因素——乡镇企业，但是我们这个时候给乡镇企业一个什么样的政策呢？离土不离乡，进厂不进城，尽管当时乡镇企业规模已经发展到在国民经济总量，也就是国内生产总值GDP中，在出口创汇中，在国家上缴税负总额所占的比重都超过了三分之一，当时邓小平同志说，三分天下有其一，异军突起，小平同志当时还健在。但是我们跟人家农民兄弟说，兄弟你办工业挺好的，就在你们村里办，千万别到城里头来，曾几何时，容纳1.2亿农民劳动力就业的乡镇企业没能继续获得在市场从供不应求的短缺状态转换供不应求普遍性过剩的时候生存基础，扩张市场的余地没有了，创造名牌、做大做强的机会没了，和环境的矛盾变得极其尖锐，淮河流域那么多小纸厂为什么关掉，基础设施条件不充分，痛失农村工业化以及解决就业问题的非常好的创造。以至于现在我们面对大批量数以农民工向非农产业和城镇转移的时候，他们唯一的出路是下广州、奔深圳、到上海、上北京，导致了很多不得不今天面对的困难。
在过去二十余年的改革开放过程中，实际上并不是过去二十年，建国五十余年的历史上，我们始终在对城市这个对象认识和不认识、熟悉和不熟悉过程摸索前进，我们用很少几分钟把建国初期一直到改革开放之前这一段时间我们对城市的认识给大家提示一下。
在很长时间，我们认为城市是和我们这个制度不够相容，是和我们的发展社会主义发展目标不相容，是一种异己的力量。所以长期以来，北京从解放以后一直到七十年代末，把一个消费型城市，古老的文化城市改造成生产型城市，今天看来，拆掉了北京的城墙，遍地建了街道工厂，发展很多得城市文化有极不相融性的工业，也不是一个很明智的选择。第三、第四、第五年五年规划实行靠山分散进洞的政策，也就是对工业化过程中的城市化极度排斥的政策，在这三个五年计划中，70％的工业固定投资投入远在山沟里的三线，当城市中不能容纳就业的时候，我们让城镇劳动力到哪里去呢，到农村去，我们通过反城市化的人口流动劳动力集聚方式寻找解决人口众多的中国就业问题的出入，我们今天面对的恰好是完全相反的趋势。
第一，循序渐进地推进城镇化。我们既不大轰大嗡的把城市化、城镇化作为一个大跃进式的运动来搞，我们的法律没准备好，物质条件、基础没准备好，投资规模没有准备好，投资能力没准备好，各产业间相互协调条件没准备好，社会各个群体之间的利益关系如何得到统一也没有充分地储备，要循序渐进地推进城镇化，这是我们在过去二十年，过去五十年中得出的一条极其重要的经验，城镇化的脚步不能停下来，我们未来在十五年左右的周期内，还有3亿到3.5亿万的农村人口和农村劳动要转移到城镇中来。我们的确在过去城市化中取得的成绩是前所未有的，我们给大家举一组数字说明中国的城市化、城镇化取得的成就有多大。大家热点问题讨论的媒体关心的房地产，媒体给我们的印象好像中国现在面对的是严重的房荒、严重的短缺，明天就会发生社会性的、普遍性的住房危机，这不是中国城市化、城镇化的真实属性、真实面貌。1980年中国城镇居民人均住房面积只有不足5平方米，2004年末，中国城镇居民人均居住面积达到接近25平方米，准确的说是24.97并没有平方米，从1999年以来我们保持平均每年人均居住面积增加1平方米，2005年我们还仍可以保持这个记录，今年末中国城镇居民人均居住面积肯定超过26平方米，要知道这组数据的背后还有一个不可忽略的权数，1980年中国的城镇居民1.9亿人，今天的中国城镇居民是5.4亿人，我们在二十余年城镇军民人口数增长了180％还多，人均居住面积是原来的5倍以上，仅仅二十余年，为数以人极大的改善住房条件，数以人搬到城里，全世界过去200余年工业化和城市化历史上，有哪一个国家，哪一个时代有过这样的事，我们已经造就一个城市化的奇迹，这才是我们的真实的情况。25或者26平方米人均居住面积是什么样的含义呢？是远超过香港人均居住面积的含义，甚至接近于世界最富有的日本人均居住面积的含义，但不是说我们在城市发展过程中，也包括城市建设过程中的住宅建设这只是其中之一，我们多次场次说过，中国房地产业不是一个产业发展，盖的不仅仅是住宅，他们在今后十到二十年盖的是城市，这就是中国和外国的区别，二十一世纪初的中国和以前和以后中国的区别，我们在盖城市，我们只能循序渐进推进城市化和城镇化，我们不可能一蹴而就今天一个晚上，05年过渡到06年就把城镇人口对城市的需求全部满足，办不到的。第一，循序渐进推进城镇化。这不仅包括城镇居民的住房，我只是试举其中一例，也包括中小城镇的发展，农村人口向城镇的聚集。十六届五中全会中，提出城镇化的问题的同时，还提出极其重要的命题，要推进社会主义新农村建设，社会主义新农村建设中，特别提到了加强村容村貌，村镇的整治，完善农村基础设施，实现适度的人口集聚，实际上最后一段时间以及最后一段时间撤乡并镇以及县城建设等诸多方面城镇化的推进，但是我们也可以说在过去几年里，我们在这方面的教训也过度，别以为就是落后地区的城镇化滞后，包括发达地区也有同样的问题。当前我们在农村住房中面对一个问题就是农民辛辛苦苦挣了钱，挣了钱干什么，第一件想干的事就是盖房子，农民盖房子存在最大的问题是什么问题，反复拆建，最先富起来盖瓦房，很多省当时提出来瓦房率的问题，有多少瓦房取代了草房，表示我农村经济发展的指标。过了两年出去打工去了，又挣了一点钱，回来一看瓦房不带劲，得盖楼房，拆了，拆了盖二层小楼，又过几年，出去了，做生意回来又发一点财，街坊盖三层，我们家凭什么住二层，拆了盖五层，对农民私人财富极大的浪费，还是对社会财富极大的浪费。发达地区富裕农村的住房，有两个现象，一是很多房子很少有人住，有的房子住的人很少，非常普遍，怎么把农民建房的积极性和城镇化结合起来，是我们循序渐进的推进城镇化。十六届五中全会不仅提出了循序渐进的推进城镇化的问题，关于城市化提出很多具体的设想，比如说发展大城市群的问题，努力发展特大城市和大城市中心带动作用，形成城市群，不仅有珠三角、长三角、环渤海城市群，不仅有天津开发新区，天津开发新区，首钢搬迁、奥运经济城际快速轨道交通支撑的新城市群，实际上山东半岛、辽东半岛以及其它一些地方也应当成为中国的新的有竞争力的工业化城市群。不仅东部地区要发展城市带、城市群，大家把十六届五中全会一万多字的文件看一遍，清晰得到一个印象，包括西部大开发大型区域战略也适当向城市和城市带和城市群收缩。在未来五年或略长一点的周期内，政策在西部大开发大区域战略上重心也在若干城市带和城市群，比如说南贵昆城市群，长江上游重庆为核心的城市带城市群，西北地区新陇海线兰西线城市带，从西安、宝鸡、兰州、嘉峪关等这一切聚集共产党很重要的工业生产能力，石油、石化，钢铁、纺织，从第一个五年计划在那个地方配置大量纺织生产能力，光学仪器、航天、飞机制造、机械、汽车，我们刚才说到西部很多城市都面临新的发展机会。