对我国农村生态环境法制建设的思考

对我国农村生态环境法制建设的思考随着我国经济的高速发展，虽然国家已经很重视环境污染问题，但是环境恶化的现象依然在加剧。

时至今日，环境问题已经波及到农村。

往日几乎与自然融为一体的农村生活开始受到冲击。

人们突然发现，周围的树越来越少了；山上的草越来越矮了；水不如以前好喝了；河没有以前清澈了；河里、小溪里的鱼虾逐渐变少了，甚至不见了；房前屋后以及路边的小溪变黑变臭了；蔬菜没味了；水果不甜了；天气变得变化无常了；村里生病的人增多了。

总之，环境恶化问题开始在广大的农村蔓延，逐渐危及了农村发展及村民的身体健康。

农村经济、社会、环境的协调发展对建设和谐社会以及社会主义新农村有着重要意义。

随着农村经济的发展，城市化进程的推进和乡镇企业的迅速发展，农村环境保护问题己经成为学术界和政府研究的热点问题。

本文从分析农村环境的现状出发，揭示了当前农村环境急剧恶化的原因，进而对现行农村环境法律、认识等方面存在的诸多问题做了详细的分析，并提出了合理化建议。

传统的诉权理论对原告资格的限制使环境公益的司法保护呈现出极大的不足，而我国现行的环境公益诉讼相关法律制度存在着明显的缺陷。

针对这一问题，提出了建立我国环境公益诉讼制度的设想。

一、我国农村环境问题概述农村环境问题主要指的是由于人类的活动，即人类对自然资源的过度开发和不合理利用而造成的生态系统结构破坏、功能衰退、生产力下降、水资源丧失等一系列生态环境恶化以及对农村的社会经济发展、农民的健康和生命产生有害影响的现象。

我国农村环境问题主要由不科学的农业生产、乡镇企业的不合理结构和布局、农村城镇化、城市污染向农村转嫁、盲目的物种引进等等引发了一系列严重的农村环境问题。

在生产上，农村对于城市是作为一个原料输入地而存在的，因此也就相应成为了因供应城市原材料而导致生态破坏的直接受害者和部分城市污染物质的接受者。

在生活方式上，农村生活、居住以一家一户一院的形式为主，生活废物因为基础设施的缺失一般直接排入其生活的环境中，而城市的生活废弃物一般以有序的方式转移出其生活的环境。

农村环境污染不仅受到来自农村内部的污染和破坏，还受到外部城市的污染转移，而农村环境治理的范围很大，农村基础生活设施建设因耗资巨大还没有得到普遍展开，因此农业生产、农民生活所造成的环境污染和生态破坏持续性将继续增强。

现阶段农村生态环境问题具体表现在：(一)水体污染严重，水生态系统破坏农村水体污染主要表现是工业污水、农业污水和生活污水“三污合流”，未经处理的废水直接污染饮用水源，无法满足农田灌溉；同时近几年农村旱涝灾害频发，河流断流，湖泊萎缩，鱼虾绝迹，天然绿洲消失，水库蓄水减少，地下水位下降严重。

（二）基础设施建设落后，固体垃圾污染严重长期以来，村庄建设规划差，基础设施少，道路无硬化、无公厕、人畜居住混杂、不可降解农膜使用量急剧增加却无法回收，固体垃圾随意堆放。

（三）农业生产不当，环境资源破坏严重农民环保意识比较薄弱，滥施农药、化肥，恳荒围湖造田，乱挖乱采，不仅农业产品受到严重污染，也逐渐污染了土壤、空气、水源，对农业生态系统造成极大威胁。

另一方面由于人多地少，再加上自然灾害多发，土地退化、沙化、碱化严重，进—步加剧了人地矛盾。

（四）集体林权改革滞后，林业生态系统破坏集体林权改革滞后，经营主体不明确、经营机制不灵活、利益分配不合理，严重影响了农民发展林业的积极性。

其次地方政府决策不当，盲目开发山区，发展果业，加剧了森林植被破坏。

再由于农村经济落后，农民伐木为柴，乱砍滥伐现象屡禁不止，结果是森林生态系统的破坏，使生物多样性环境遭受了破坏，并造成了大量水土流失，土地蓄水量下降。

（五）工业向农村的转移，加剧了农村的工业污染乡镇企业大多是一种以低技术含量、布局不合理、无集聚效应、粗放经营为特征的工业化。

由于其生存环境、基础条件及管理水平的相对薄弱，造成污染后缺乏治理技术与资金，治理困难，使农村生态环境产生工业化污染问题。

同时大量污染严重的城市工业企业搬迁到城郊或农村地区，或者直接将城市垃圾运往农村，造成城市工业污染“上山下乡”。

二、形成农村环境问题的原因分析（一）农村人口众多，公众环境意识薄弱我国农村人口多，数量增长过快，人口素质较低。

由于人口数量的剧增，产品需求过大，造成了重压下的毁林开荒、毁草种田，致使水土大量流失，水涝灾害日趋严重。

由于农村人口生态意识低下、生态教育落后使农村生态环境的修复、改善受到很大制约。

目前，农村教育普遍落后，文化水平较低，科学生产方式、农业生产知识、基本环保知识与环保技能欠缺，对新生事物和新观念的接受程度低，造成我国公众对农村环境问题的严重性和加强保护的重要性不够重视。

对生态环境问题的成因、危害、防治办法等了解较少，没有形成城市环保和工业污染防治的有效机制，只是一味追求经济发展的短期效应，环境道德意识较弱，公众环境意识中具有很强的政府依赖性和自我保护性。

由于农民缺乏生态环保意识、生态技能水平低下，在发展农村经济的同时，不能自觉、有效地保护好生态环境，造成生态环境破坏严重。

（二）农村环境保护法制不完善目前，我国农村环境保护的法制建设不够完善，主要体现在以下几个方面：1、农村环境立法不完善我国农村环境保护还存在立法上的空白，表现在实体法与程序法两个方面：在实体法方面：目前还没有一部独立的农业环境保护的法律、法规，而且有些农业环保法律、法规条款部分分散在其它法律法规中，地区和部门间的发展水平也参差不齐，现有的法律法规已难以适应新的经济体制的变化和需要。

在程序法方面：存在重实体轻程序的观念，这势必影响到环境执法的操作性、规范性。

2、农村环境法制体系不健全现行的传统环境法很少顾及农村环境系统的安全性，环境法律制度在农村的成效是有限的。

对于农村规划，《环境保护法》并没有提及农村一个字，只在《村庄和集镇规划建设管理条例》这样一个下位法中有所阐述，显示了对农村规划明显的保护不力。

我国现行的农村环境治理体系的发展滞后于农村现代化进程，导致其在解决农村环境问题上不仅力量薄弱而且适用性不强。

对农村各类环境污染治理，没有相应的政策。

由于农村污染治理的资金本来就匮乏，建立收费机制困难，又缺少扶持政策，导致农村污染治理基础设施建设严重滞后和良性运营的市场机制难以建立。

绝大部分乡镇还没有建立专门的环境保护机构，也没有配备专职环境保护工作人员。

乡镇绝大多数没有明确分管环境保护的领导，少数乡镇一级设臵有环保办公室、环保助理、环保员等，但他们多数是兼职，对于农村生活和农业环境涉及很少。

乡镇一级普遍没有开展环境质量监测工作，致使污染事故无人管，环保咨询无处问，农民的日常生产、生活行为缺乏必要的环境知识作指导，使得农村环境执法过程中存在着普遍不严的情况。

三、完善我国农村生态环境保护法制建设的建议（一）建立健全农村环境保护法规体系环境保护法制建设需要转变观念，对现行环境立法加以重新整合，创设适应新农村建设要求的调整农村生态安全及乡村企业环境管理的法律机制。

同时，构建农村生态环境保护法制体系，将相关条款进行清理、修订，建议修改现行《环境保护法》，增加综合性的农业环境管理法律，以完善农村环境和资源保护基本法这一块，促进农村可持续发展，使之真正成为污染防治、自然保护和自然资源保护的综合性基本法律。

填补立法空白，如农业植物基因资源及新品种的保护，是涉及生态安全的重大问题，也是防范国外生态物侵略的重点，应当专门立法保护；涉及土壤污染的防治、化肥农药的污染防治、禽畜的污染、振动污染、有毒化学品污染、放射性污染、光污染、乡镇企业的污染扩散及城乡污染转移等农村地区的污染防治问题，需要制定专门的法律法规予以规范。

建立完善的环境程序法制度，放宽环境诉讼的起诉资格，根据环境权以及环境纠纷的特点，构建诉讼程序与非诉讼程序相互衔接，司法、行政、社会自律相互协调，公力救济与自力救济相互补充的环境纠纷解决程序法制。

农业生态环境法制还要适应农业国际化、贸易自由化的要求，与国际环境立法接轨。

对水体（特别是饮用水）、土壤、空气、蔬菜等食物以及各种污染物的排放等，应严格制定适合当地现阶段发展要求的环境质量标准。

在国家现行环境法规的基础上，制定地方法规、部门规章，对地方环境立法而言，贵在有地方特色：一是地方环境立法能够充分反映本地区的具体情况和实际需要，针对本地实际，集中解决问题比较突出而国家环境立法尚未规定或者不宜规定的事项；二是要避免照搬照抄上位法的规定，对上位法中规定不明确或者规定有矛盾的环节，在地方环境立法中加以明确和调整。

各地应根据当地新农村建设的实际情况，加强农村发展规划，制定相应的乡镇工业污染防治规划、畜禽养殖污染防治规划、农村生活垃圾收集处臵规划等。

形成一个包括宪法关于农村环境与资源保护的规定；农村环境与资源保护基本法；农村环境与资源保护单行法；农村环境地方立法；其他部门法中关于农村的环境与资源保护法律规范的农村环境法律体系。

（二）完善农村环境监督管理体制目前，由于我国环保法律体系还不十分完善，致使我国至今还未形成一个统一而完善的环境管理体制。

现行的环境管理体制仍是按辅助性原则为依据的统分结合的多部门、多层次的执法管理体制，即国家设立国家环境保护部，在环境保护法的规定下，省、市级政府建立环境保护厅、局，县级设立独立的环保机构、工业较发达的镇一般也设立专门机构或由有关部门兼管，甚至在较大的工矿企业也设有环保科、室与环保专职人员。

这样形成了执法主体势力割据的局面，致使权责不明，权力过于分散，从而使一些省、市级环境保护专门机构变成了本地区行政机关的附属机构。

为了一味提高本地区的经济效益而忽视了环境效益与社会效益，甚至一些县、镇领导认为只要经济上去了，自然一切就都会搞好的，而对环保法臵之不理，造成了地方保护主义极为严重。

另外，各环保部门之间为了部门利益而互相扯皮，关键时刻相互推矮责任，形成了一种恶劣的部门保护主义，最终造成执法混乱，法律法规失去法律效力，致使环保工作无从说起。

正是由于体制的不完善，监督力度自然也就上不去。

因执法主体繁杂，上下级形不成垂直关系。

往往为了地区利益、部门利益，形成了上级有政策，下级有对策的应付局面，使许多监督政策不能得到实施，法律得不到执行，监督变得苍白无力，环境污染日益严重。

1、健全执法机构依据农村环保基本法和环保管理体制，应建立一个从中央到地方进行统一管理的专门环保机构，即中央由国家环境保护部对全国环保建设进行统一部署、管理、指挥、协调。

各省、市、县级政府设臵专门环保机构，此机构为国家环境保护部的分支机构。

在各地环保执法过程中，环保局为执法主体，并且垂直上一级环保机构管辖、监督，不隶属当地政府主管，但各地政府必须参与辅助本地环保机构工作，另外，各部门环保执法机构也应由环保分局来担任。

这样全国各地各部门的环保工作都由统一的环保机构来行使职权，各级政府与各部门密切配合各内部的环保法制工作，并将此项工作作为考核各级政府各个部门政绩的一个重要组成部分，有效地制止地方保护主义与部门保护主义。