耕地保护中的委托_代理问题及其治理

收稿日期:2001-11-25 作者简介:马　欣(1970-),男,汉族,江苏泰州人,南京农业大学在读硕士研究生。

耕地保护中的委托——代理问题及其治理马　欣,钟太洋,谌　明(南京农业大学土地管理学院,江苏南京　210095)摘　要:分析了耕地保护中委托——代理的形成及特点,介绍了委托——代理问题在耕地保护中的种种行为表现。

提出中国耕地保护中委托——代理问题的根源在于:耕地保护存在外部性,代理阶层缺乏有效的激励机制,代理链过长导致约束机制失灵,现行土地管理体制存在缺陷。

认为要解决耕地保护中委托——代理的问题,必须进一步改革土地管理体制,建立有效的激励和约束机制,重构利益分享机制,实施耕地占用高税负制度和建立先进的地籍信息系统。

关　键　词:耕地保护;委托;代理;中国中图分类号:F 321.1 文献标识码:A 文章编号:1009-2013(2002)01-0033-04 委托——代理理论是伴随着现代股份公司的出现和发展而逐步完善起来的。

该理论认为:委托——代理问题和委托——代理关系可以广泛地发生于一切组织、一切合作性的活动之中[1]。

因此,笔者试图运用委托——代理理论的一些基本观点来考察、分析我国耕地保护中委托——代理问题。

一、耕地保护中委托——代理的形成与特点委托——代理理论又称为代理理论,是20世纪70年代逐步发展起来的现代经济学前沿专题之一,属于西方经济学主流学派的范围。

委托——代理理论认为:委托——代理关系也是一种契约关系,由于某种契约建立前后,当事人双方掌握的信息不对称导致委托——代理双方目标不一致。

并且,从本质上来说,委托——代理关系中的双方都在内在地关心各自的效用最大化(当然效用最大化不单指经济利益的最大化),由于代理一方掌握的信息较委托人充分,往往会利用信息优势做出对委托人的“不利选择”,从而对委托人的利益构成侵蚀,由此便形成了委托——代理问题[2]。

按照《中华人民共和国土地管理法》规定:“农村和城市郊区的土地,除由法律规定属于国家所有的以外,属于农民集体所有;宅基地、自留山属于农民集体所有。

”因绝大部分耕地分布在农村,所以耕地中的绝大部分属于农民集体所有。

土地管理法第三十一条规定:“国家保护耕地,严格控制耕地转为非耕地。

”然而,国家也只是一个抽象的集合,在耕地保护中,耕地的所有者——农民集体并不具备委托人所必备的行为能力和委托动机[3]。

因此,耕地保护就必然要通过委托代理关系由各级政府来体现。

那么,在体现耕地保护中责、权、利关系的委托代理链的首端便是中央政府,而这代理链的末端就是终极代理人——乡级人民政府,在首端与末端之间是其他各级委托(代理)人——其他各级地方政府。

在耕地保护的委托——代理关系中,下游代理者往往要比上级委托者掌握更多的信息,而上游委托者则不能完全掌握下游代理者为耕地保护而付出努力的信息。

这样,由于不确定性造成的信息不对称,使得代理人可以通过隐瞒有关信息而获利;而且,根据效用最大化假定,代理人将进行欺骗、偷窃或撒谎,即代理人可以利用信息优势在耕地保护的博奕中为实现自身效用最大化而采取机会主义行动战略,进而损害委托人的利益。

地方政府在耕地保护中的事前机会主义称为“逆向选择”,即在达成契约之前利用信息优势诱使委托人签定有利于自己的契约,例如,隐瞒辖区内各个质量等级耕地的数量;事后的机会主义被称为“败德行为”,即在达成契约之后,代理人利用信息优势通过欺骗隐瞒等手段不履约、不充分履约或者“磨洋工”。

与其他委托——代理相比较,耕地保护中的委托——代理具有以下一些特点:第3卷第1期湖南农业大学学报(社会科学版)　V ol.3N o.12002年3月Jour nal of Hunan Ag r icultur al U niver sity (Social Sciences)M ar.2002(1)耕地的所有者——农民集体不具有耕地保护委托人必备的行为能力和委托动机,国家即中央政府才是耕地保护真正的委托人。

农民集体在多数情况和大多数地方都是一个不够清晰的概念。

谁来代表农民集体,在理论上是一个有争论的问题,在实践上又事实存在耕地所有权主体的模糊甚至缺位。

因此,在耕地保护委托代理关系中,尽管农民集体为所有者,但不具有委托人所必须具备的行为能力,也不具有就耕地保护进行委托的内在动机和要求。

在耕地保护上,农民集体是耕地的所有权人,农民集体及其成员既是耕地的经营利用者,同时又是耕地保护的参与者和义务人。

而国家则基于主权和政治力量而体现对耕地用途转用的控制并通过立法手段和政策要求地方各级政府和境内公民对耕地进行保护,从而在各级政府之间建立起委托——代理契约,形成委托——代理关系。

(2)耕地保护中的委托——代理关系是通过层层委托、分级代理来实现的,从委托人到最终代理人之间代理链很长。

在耕地保护的委托代理链从首端到末端是呈树状发散型的,而非纵向一维。

这样,越靠近首端,信息损失愈多、信息失真越严重;而越贴近末端,信息则越充分,掌握信息就越准确。

即在这一委托——代理链中,从末端到首端,信息真实度递减,掌握真实信息的难度递增;相反,从首端到末端,信息真实度递增,掌握真实信息的难度递减;在每一级代理内部,涉及到耕地保护的部门也不少,不仅有土地管理部门,还有农业部门、水土保持部门等,这些部门之间在耕地保护上的职责与权利的划分也是不清晰的。

如此,过长的代理链以及每级代理内部责权不清,为代理人采取机会主义战略逃避责任提供了绝好的空间和条件[4]。

(3)耕地保护的委托——代理关系是基于上下级政府之间的行政隶属关系而建立起来的,在委托——代理的链条之中根本就不存在也无法设置“退出权”装置。

当各级政府之间被视为隐含的长期契约关系时,下级代理人应该获得某种“补偿”,而上游委托人在付给代理人补偿之后应该获得效用最大化,只有这样,双方才能达到均衡合约。

然而,上下级政府之间是行政隶属关系,而耕地又固定于一定的地域,这使得作为合约的一方——委托人在履行其职能时,对代理人的违约行为无法行使“退出权”。

这也就意味着在耕地保护的委托——代理的链条上,国家和地方政府之间的长期隐含的合约关系演变成了一种特殊的长期“保险”合约。

这种“退出权”装置缺乏的结果是委托人难以就代理人对自己做出的“不利选择”进行有效的制裁和约束。

二、委托——代理问题在耕地保护中的种种行为表现其一,在基本农田保护区的划定上,“划远不划近,划差不划好”,为了以后耕地占用的方便和为“以地生财”打下伏笔,还往往把公路两边相当数量的耕地以“预留地”等名义事先排除在保护区之外。

国家要求基本农田应当占本行政区内耕地的80%以上,则在划定时只按80%来划定。

其二,采取谎报、虚报和瞒报的手段使耕地非正当流失合法化。

例如,在新土地管理法中明确禁止占用耕地用于建房屋,然而有些地方则从小集体的局部利益和短期利益出发,采取“以罚代批”,并在罚款处理时对违法占地的发生时间作处理,从而使非法占地一罚了之。

保护耕地的法律条文与政策措施对于个别地方政府或地方政府部门形同虚设。

此外,在耕地流失的统计上报数据中,偷梁换柱,瞒天过海,把建设占用的耕地列入农业结构调整或灾害毁田中。

其三,不切实际滥设开发区,肆无忌惮地圈占农田,以牺牲全国人民的“保命田”来换取领导者政绩。

有些地方的领导认为“保护耕地就是保护落后”,有的甚至公开提出“种任何东西都不如种房子效益高”。

据1993年清理,全国共有开发区2084个,实际占地面积76.2万公顷,几乎全是耕地;据对其中1951个开发区调查统计结果表明,规划占地1.53万平方公里,其中圈占耕地106万多公顷。

盲目乱建开发区,造成大量的耕地闲置,另据原国家土地管理局在全国范围内组织的全面清理非农闲置土地的结果表明,闲置土地中各类开发区的闲置土地占50%以上。

其四,不仅在数量保护上投机取巧,而且在耕地的质量保护上采取消极怠慢的态度。

对于中低产田的改造、对农田污染的治理整顿投入甚少,甚至没有投入安排。

有些地方的土地利用总体规划只是为完成任务的数字游戏,“纸上画画、墙上挂挂”,根本就不会也无法按照土地利用总体规划去进行耕地保护,更谈不上对山、水、路、林、村进行综合整治以增加有效耕地面积,改善农田生产条件和生态环境。

34湖南农业大学学报(社会科学版)2002年3月　三、耕地保护中委托——代理问题根源(1)耕地保护同其他资源保护一样,存在外部性。

中央政府为了整个国家粮食供应的安全考虑,要求各级政府采取措施保护耕地。

但由于农业比较利益很低,对地方政府来说,有时扩大粮食生产不仅无助于地方经济的发展,而且可能意味着纯粹的财政倒贴。

因此,耕地保护的外部性突出,耕地保护的社会成本与代理人的成本、社会的利益与代理的私人利益不一致。

对整个社会说,代理人进行耕地保护具有外部经济,而对于代理人来说则是“不经济”的[5]。

从图1中可以看出,从社会角度(或者从中央政)的角度来看,地方政府的最优耕地保护量应为社会边际收益曲线与社会边际成本曲线的交点X2;但由于耕地保护外在性的存在,对地方政府来说,其最优耕地保护量应为代理人边际成本曲线与边际收益曲线的交点X1,而非X2,显然X1明显低于X2。

而且,由于各个方面的原因,对于地方政府来说,花大力气去保护耕地是一件得不偿失或吃力不讨好的差事。

作为具有相对独立利益的理性的经济人,地方政府及其领导没有必要也不可能为这种吃力又不讨好的事情投入大量的人力、物力和财力,更何况耕地保护又无助于政绩的提升,甚至有时两者还相互矛盾。

因此,一方面,耕地保护存在外部性,另一方面,对于耕地保护又缺乏必要和有效的经济补偿来减少外部性,地方政府不愿意进行耕地保护和采取机会主义战略也就可以理解了。

图1　耕地保护的边际成本曲线和边际收益曲线(2)代理阶层缺乏有效的激励机制。

由于耕地保护的委托——代理关系是基于上下级政府之间的行政隶属关系而建立起来的,而非经过委托人与代理人之间以平等身份通过正式谈判建立起来的,因此,几乎不存在专门针对代理阶层的激励机制。

这主要体现在:1)在土地管理法中多处规定地方各级人民政府保护耕地的责任和义务时,其暗含的假定是各级政府的目标函数是相同的,地方各级政府没有自己的特殊利益。

如此假定自然就不会考虑设计针对耕地保护代理人的激励机制;2)按照土地管理法规定,各级地方政府理所当然地代理起耕地保护的责任,既不受到来自其他同级政府竞争的威胁,也不用担心会因耕地保护工作没做好而影响自己的职位、无须顾忌委托人会行使“退出权”进行惩罚,更不必通过费尽心思保护耕地来取悦上级。

也就是说,代理阶层受到委托人的激励和“威胁”是很小的。

在改革开放以来,发展一直是硬道理,而创办了多少企业、实现了多少利税、创造了多少产值、增加了多少就业,不仅是发展的衡量指标,而且还是领导政绩的考核指标,但耕地保护却被排除在这些指标之外。