集体建设用地使用权流转及管理研究进展_郭晓丽

江西农业学报2010，22（7）：181 183Acta Agriculturae Jiangxi集体建设用地使用权流转及管理研究进展郭晓丽，马沁收稿日期：2010－04－29作者简介：郭晓丽（1989─），女，山东临朐人，研究方向：土地资源管理。

（南京农业大学公共管理学院，江苏南京210095）摘要：随着我国经济社会的快速发展，集体建设用地使用权流转已在全国各地广泛存在，一些地方的城乡结合部及经济较发达的地区尤为突出，且数量和规模呈明显的上升趋势。

综述了我国集体建设用地使用权流转及管理的现状、存在的问题以及相应的措施。

关键词：集体建设用地；使用权；流转；土地市场中图分类号：F321．1文献标识码：A文章编号：1001－8581（2010）07－0181－03除去不会轻易改变用途和发生流转的交通和水利设施用地以外，我国建设用地总量约2500万hm 2，其中集体建设用地1800万hm 2，是我国建设用地的主要组成部分。

集体建设用地作为主要的生产要素，一直是我国城乡各种经济活动的载体，但集体建设用地流转受到法律的严格限制。

随着社会经济的发展，特别是市场经济的发展，集体建设用地流转活动已相当普遍，流转主体和形式也日趋多样。

由此可见，集体建设用地流转已成为一个必须承认的客观现实，若不引起高度重视，必将冲击我国现行的土地利用制度，进而影响经济社会的持续、协调、健康发展。

1农村集体建设用地流转的现状从现行法律制度来看，集体建设用地流转的对象和范围受到了严格限制。

《土地管理法》第43条规定：“任何单位和个人进行建设需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地，特殊情况除外”；第63条规定：“集体土地使用权不得出让、转让或出租用于非农业建设；符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外”。

但在市场经济发展和土地资产价值的诱惑下，集体建设用地流转已愈演愈烈。

珠江三角洲地区通过流转的方式使用农村集体建设用地的数量实际上超过了农村集体建设用地总量的50%，而在粤东、粤西、粤北等地，这一比例也超过了20%［1］。

赵俊锐等［2］通过对山东淄博的调查发现，全市已参与流转的企业为18201个，占企业总数的17．6%；流转面积为3749．93hm 2，占企业用地总面积的14．7%；流转收益达16．15亿元。

此外，农民个人出租、转让宅基地8529个，面积为153．46hm 2，收益达534万元。

另外，江苏省苏州市80%以上的集体建设用地也已进入市场流转，累计总量超过了7333hm 2，占年均集体建设用地总量的28%［3］。

由此可见，我国集体建设用地流转已广泛存在，在规模和数量上均呈现出扩大的趋势。

2农村集体建设用地流转中存在的问题2．1流转收益分配制度不完善，农民权益受到侵害蒋晓玲［4］研究发现：由于集体建设用地流转处于市场监管之外，使得土地收益大部分留在使用者手中，土地所有者、管理者的利益受损，分配额度和分配方式也模糊不清。

同时，由于所有权人的利益缺乏制度保障，流转收益支出的随意性大。

成健等［5］研究认为，目前在城市建设征地的过程中，征地收入的分配比例大致是：农民5% 10%，集体25% 30%，其他上缴乡及乡级以上政府。

由于土地交易过程不透明，拥有土地经营权的农民被排除在外，只能得到有限的利益，不能代替被征收的土地发挥其保障作用。

范金灏［6］也指出：由于集体建设用地流转是私下交易，没有到土地管理部门办理登记手续，因而得不到法律保障，土地基准地价也无法保证，造成了集体土地资产大量流失。

同时由于缺少合法性，流转合同属无效合同，农民的集体利益也得不到有效的保障。

2．2农村土地市场流转秩序混乱，客观上存在集体土地流转的隐形市场随着社会经济的发展，农村集体建设用地的资产性质逐渐显现出来，自发流转行为大量出现，造成农村土地市场流转秩序混乱。

成健等［5］将流转的不规范性总结为以下2个方面：一是缺乏契约约束，流转大多为口头协议，无书面合同；私下流转大多不申请、不登记、不报告，导致农村土地流转无序；农户委托集体经济组织缺少农户委托书。

二是存在以租代征现象，对于农民和农村集体而言，过低的征地补偿无法实现土地的经济价值；而对于土地使用者而言，征地手续繁琐，收费过多，从而转向农村集体土地，以违法租赁手段获得使用权，严重影响了国家对土地的宏观调控。

唐琼等［7］则指出，在供给一定的条件下，随着土地需求的旺盛，获取国有土地使用权的费用越来越高。

在利益的驱动下，经济实力弱的企业便联合集体土地所有者代表，用低廉的价格获取集体建设用地的使用权，形成建设用地使用权私下流转，农用地也可随便改变用途的隐形交易市场。

因此，这不仅使集体土地资产大量流失，集体经济组织和农民的利益受到损害，而且严重影响了建设用地的总量调控和土地市场的管理秩序，使土地利用总体规划和城市规划遭到破坏，耕地保护受到冲击，耕地占补平衡难以实现，进而影响社会可持续发展［8］。

2．3农民集体土地流转价值难以衡量，影响了集体建设用地的合理入市王建龙［9］指出：由于缺乏衡量土地权利流转市场价值的尺度，市场价格无法确定，进而难以制约低价“出让”和窃取集体土地资产的行为。

蒋晓玲［4］则认为：在集体建设用地流转中，由于缺乏土地评估、土地融资服务、土地保险服务等流转中介机构，致使土地流转无法开展定级估价工作，集体土地缺乏科学、合理的价格体系，价格的形成和确定具有很大的主观性。

同时，地价的确定往往由双方协商完成，缺乏土地管理部门的有效监督。

除此之外，农村集体土地尚未形成与城市用地相衔接和统一的基准地价体系，难免会出现随意压低或抬高价格的现象，进而扰乱市场秩序，造成土地资产流失［4］。

3促进集体建设用地规范流转的对策3．1建立城乡统一建设用地市场为了推进集体土地的集约、高效利用，建立公正、公开、公平的有形市场，云利田等［10］提出：必须将集体建设用地纳入到统一的市场，充分利用国有土地市场的固有机制及信息渠道，真正实现两种产权、一个市场的管理。

在使存量建设用地达到一定的保有量，以满足市场用地需求的同时，积极探索运用市场机制促进集体建设用地流转的有效途径。

王建龙［9］则指出：集体建设用地应在符合土地利用总体规划和城市总体规划的前提下，逐步放松对集体建设用地流转为城市房地产开发用地的管制，但必须先列入当年的经营性用地供应计划，通过供应计划环节来调控流转市场。

另外，丁新正［11］认为：对于工业用地可试行不再采取征用而让集体建设用地直接进入一级市场，使农民通过土地租金等方式获取收益。

政府只需提供一个有形的交易市场，实现税制统一、交易费用统一，建立完备的产权登记制度和其他保证交易安全的机制。

3．2加快集体建设用地流转的法制化进程关于集体建设用地流转的法制建设，刘宪水等［12］指出，应在做好集体土地物权立法的同时，从以下3个方面入手：一是应做好《土地管理法》等相关法律的修定工作，增加“允许集体建设用地使用权依法流转”和“集体建设用地使用权可以抵押”的规定；二是总结试点经验，以国务院行政法规的形式出台专门规定；三是及时做好有关规章的清理工作，以免造成法规的竞合。

孙弘［13］认为：主要法制建设应包括：民法与物权法中有关土地权利体系的明确；与《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》并行的规范集体建设用地使用权流转的法规的制定；具体的流转程序、管理办法的制定。

除此之外，还应加强市场机制的培育和监督，建立土地流转管理机构，同时培育土地流转中介机构，为土地流转搭建平台，将农村集体土地使用权的流转推向市场［5］。

3．3明确界定农村集体建设用地的产权王建龙［9］认为：应实行集体土地所有权登记发证，明确流转地块的集体所有权；并严格按照土地确权规则，分别界定村民小组集体所有土地、村集体所有土地和乡镇集体所有土地。

同时，将各级集体经济组织所属的地块和各个地块使用权相应的范围、使用者、面积、用途、权利状况等进行登记，为以后的土地流转交易奠定基础。

成健等［5］则指出：产权清晰是土地市场运行的必要前提和基础。

集体建设用地流转的本质是土地权利的转移，其核心是处分权，把集体土地产权还给农民，并在法律上确认其权利，才能保护广大农民的切身利益，为建立正常、有序、公平、合理的农村土地流转市场打下基础。

3．4创新流转收益分配机制，切实保障农民利益刘宪水等［12］指出：应正确处理国家发展权和集体土地所有权之间的关系，明确集体建设用地首次流转收益的95%属于集体土地的所有者和农民；政府和管理部门通过适当的税收机制参与土地收益分配，分配比例应控制在5%以内。

集体建设用地再流转中的土地收益，应绝大部分归流转方，有增值的，流转方可与土地所有者按合同约定分享土地增值收益。

张家民［14］则认为：土地流转收益应当在国家、集体、农民三者间进行分配，其中，国家可以通过税收的办法参与地租收益分配，而农民和集体作为土地的所有者、管理者和使用者，长期对土地进行投入，其分配方式应是地租。

王文等［15］认为：在产权明晰的基础上，健全农民集体内部的决策机制，确定土地所有权收益分配规则，是规范收益分配的有效途径，具体包括：收益分配方案的产生及决策程序、集体成员权的界定及确定依据，各成员参与收益分配的份额及确定依据等。

3．5建立和完善集体土地基准地价体系及相应的地价评估体系土地作为特殊商品进入市场的核心问题就是产权的明晰和价格的确定。

据此，云利田等［5］提出：要将集体土地推向市场，必须尽快细化各种权利，建立相应的地价体系和地价评估体系。

同时，应在土地管理的相关部门建立集体土地信息中心，汇集集体建设用地的相应市场及交易情况信息数据库以备使用和查询，并且随时更新和补充信息资料，以达到客观、合理、公正地反映集体建设用地的市场价格，有效防止集体所有建设用地低价流转［15］。

另外，还要对农村集体土地进行分等定级，建立健全农村土地评估与城市土地评估相结合的制度，并完善地价体系，逐步形成合理的地租、地价，防止集体土地使用权的低价出让或转让［2］。

4结语农村集体建设用地的规范化流转是农村土地合理281江西农业学报22卷集约利用的重要保障，对农村规划、城乡统筹规划的实施具有重要意义［16 24］。

因此，作为管理部门的地方各级政府及土地管理部门应在不违反国家大的政策法规的前提下，加强对集体建设用地的流转管理，兼顾国家、集体经济组织和农民三者的利益，将其统一纳入公平、公正、公开的土地有形市场，真正实现两种所有权一体化管理的目标。

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