吴文其诉上海市虹口区国家税务局信息公开申请答复案

;'center''>吴文其诉上海市虹口区国家税务局信息公开申请答复案 问题提示：审理信息公开案件时，应当按照何种审查标准和依据来复审和认定“商业秘密”和“个人隐私”？ 【要点提示】 《政府信息公开条例》中“商业秘密”和“个人隐私”由行政机关认定。对此，法院应当采用实体审查标准予以复审，有条件地准用现有法律规定、参考理论界通识及指导案例准确认定“商业秘密”和“个人隐私”，防止行政机关利用法律概念的不确定性，滥用公开豁免理由，保障信息公开申请人的知情权。 【案例索引】 一审：上海市虹口区人民法院（2011）虹行初字第33号（2011年8月21日） 【案情】 原告：吴文其 被告：上海市虹口区国家税务局（以下简称虹口国税局） 上海市虹口区人民法院经审理查明：2010年11月25日，吴文其向虹口国税局申请公开“（一）申太房屋拆迁公司2002年8月至2004年12月31日税务变更申请表的复印件；（二）该公司2002年8月至2004年12月31日税务登记证件的内容”两项信息。虹口国税局当日向吴文其出具收件回执。经审查，虹口国税局认为吴文其申请公开的第（一）项信息中，财务印鉴、企业印鉴和公司电话号码为商业秘密，个人印鉴为个人隐私，遂于2010年12月10日向上海申太房屋动拆迁有限公司（以下简称申太公司）发出意见征询单，因申太公司于2010年12月14日答复不同意提供该信息，遂根据《政府信息公开条例》第23条之规定，不予公开该项信息；虹口国税局认为吴文其申请公开的第（二）项信息属于依申请公开的政府信息，根据《政府信息公开条例》第21条第（1）项之规定可予公开。据此，虹口国税局于2010年12月15日作出沪国税虹告字[2010]第6号政府信息公开申请答复。吴文其于2010年12月18日收到虹口国税局答复及其提供的“上海申太房屋动拆迁有限公司税务登记证件内容（2002.8—2004.12）”后，向上海市国家税务局申请复议，复议机关维持了虹口国税局作出的答复。吴文其不服，认为虹口国税局公开的申太公司税务登记证件中的法定代表人与其自行取得的材料不一致，公开内容虚假，其申请公开的信息不属于商业秘密，虹口国税局应当公开，遂起诉至上海市虹口区人民法院，请求撤销沪国税虹告字[2010]第6号政府信息公开申请答复。 【审判】 上海市虹口区人民法院认为：被告作为行政机关，具有受理向其提出的政府信息公开申请并作出答复的法定职权。原告向被告申请公开的两项信息均关涉税务管理方面，根据《政府信息公开条例》第17条的规定，属于作为税务管理部门的被告的职权范围。被告收到原告政府信息公开申请后，认为原告申请公开的第（二）项信息属于依申请公开的信息，并于法定期限内如实提供给原告。该项行政行为认定事实清楚、适用法律正确、程序合法，依法可予以维持。 对于原告申请公开的第（一）项信息，被告认为财务印鉴、企业印鉴和公司电话号码系商业秘密，个人印鉴系个人隐私，因权利人不同意公开，故不予公开。对此，本院认为：根据《反不正当竞争法》第10条第3款之规定，商业秘密是指不为公众所知悉、能为权利人带来经济利益、具有实用性并经权利人采取保密措施的技术信息和经营信息。而公司电话号码作为联系方式是公司开展经营活动的条件之一，财务印鉴、企业印鉴是公司在经营活动中进行意思表示的一种确认形式，三者通过对外公开或出示，发挥其基础作用，不符合商业秘密不为公众所知悉的特征，不属于商业秘密。至于个人隐私，一般是指公民个人生活中不向公众公开的、不愿公众知悉的、与公共利益无关的个人信息。而个人印鉴为个人进行意思表示的一种确认形式，同签名一样，通过出示发挥其基础作用，具有对外性，不符合个人隐私不向公众所公开、不愿公众所知悉的特征，不属于个人隐私。综上，被告认定原告申请公开的第（一）项信息中含有商业秘密和个人隐私，缺乏事实证据和法律依据，应予撤销。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（一）项、第（二）项第一目、第二目之规定，判决：一、撤销沪国税虹告字[2010]第6号政府信息公开申请答复中第一项答复的行政行为，针对原告吴文其的第（一）项政府信息公开申请，被告上海市虹口区国家税务局应当自本判决生效之日起十五个工作日内依法重新作出答复；二、维持沪国税虹告字[2010]第6号政府信息公开申请答复中第二项答复的行政行为。 【评析】 政府信息公开的动机和本质是保障公众对政府信息的知情权。自2008年5月1日《政府信息公开条例》施行以来，其的确在保障公民知情权和监督权、提高政府工作透明度和公信力等方面起到了积极作用，同时也暴露出一些值得思考和亟待解决的问题。如本案关于“商业秘密”和“个人隐私”的认定，由于《政府信息公开条例》并未对两者进行界定，导致实践中各行政机关认定标准不甚统一，法院司法审查时往往宽严不一，从而影响到政府信息的实际公开范围。因此，结合现有规定和司法实践对“商业秘密”和“个人隐私”进行梳理和界定，兼具理论研究价值和现实指导意义。 一、《政府信息公开条例》中关于商业秘密、个人隐私的规定 《政府信息公开条例》体现了政府信息“以公开为原则，以不公开为例外”。在不予公开的政府信息范围中，商业秘密、个人隐私是主要的公开豁免理由之一，集中体现在《政府信息公开条例》第14条第4款和第23条之中。第14条第4款规定，行政机关不得公开涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的政府信息。但是，经权利人同意公开或者行政机关认为不公开可能对公共利益造成重大影响的涉及商业秘密、个人隐私的政府信息，可以予以公开。第23条规定，行政机关认为申请公开的政府信息涉及商业秘密、个人隐私，公开后可能损害第三方合法权益的，应当书面征求第三方的意见；第三方不同意公开的，不得公开。但是，行政机关认为不公开可能对公共利益造成重大影响的，应当予以公开，并将决定公开的政府信息内容和理由书面通知第三方。 根据上述规定，凡涉及商业秘密、个人隐私的政府信息原则上不公开，除非权利人同意或基于公共利益需要。《政府信息公开条例》对于公开范围的这一限制，其实是在平衡权利人保密的利益与公众知情的利益。但缺失商业秘密、个人隐私的明确界定，又使行政机关在进行个案裁量时往往空间过大，成为行政机关拒绝公开政府信息的有利“挡箭牌”。本案即是因被告存在滥用“商业秘密”与“个人隐私”这两个不确定的法律概念之嫌，拒绝公开政府信息而引发的行政诉讼。 二、涉及商业秘密、个人隐私的信息公开案件审理要点 （一）商业秘密和个人隐私由谁、依据什么标准认定 《政府信息公开条例》第23条规定，行政机关认为申请公开的政府信息涉及商业秘密、个人隐私，公开后可能损害第三方合法权益的，应当书面征求第三方的意见。由此可见，商业秘密和个人隐私的认定主体为行政机关。因以商业秘密、个人隐私限制公开范围的规定，本就是平衡申请人知情权与第三方保密权的产物，若将商业秘密、个人隐私的认定权交由第三方行使，势必造成两种权利的失衡，申请人获取信息的愿望实际落空。故对于行政机关将商业秘密、个人隐私的认定权交由第三方行使并直接采纳第三方认定结论的情况，法院应当认定该行政机关所作出的信息公开申请答复属事实认定不清。 关于商业秘密、个人隐私的认定标准，因两者在《政府信息公开条例》中并没有明确界定，属审理难点问题，将在下文展开讨论，此处不再赘述。 （二）是否必经征询程序 《政府信息公开条例》第23条规定，行政机关认为申请公开的政府信息涉及商业秘密、个人隐私，公开后可能损害第三方合法权益的，应当书面征求第三方的意见；第三方不同意公开的，不得公开。结合《政府信息公开条例》第8条、第14条第4款之规定，对于行政机关认为公开信息会影响“三安全、一稳定”等原因而明确不予以公开的情况，征询程序不是必经程序。因为此时行政机关的决定是不公开，未对第三方保密权造成任何影响，但行政机关必须承担相应的举证责任，证明其所作出的不公开决定不因第三方同意公开而有所改变。如不能充分举证，行政机关将因未经征询程序而违法。除上述情况外，行政机关应当征求第三方意见，并予以充分尊重。即使行政机关认为不公开相关信息可能对公共利益造成重大影响而决定公开时，也应当先行征求第三方意见。但此时“尊重”体现在行政机关应当将决定公开的政府信息内容和理由书面通知第三方，而非采纳第三方与行政机关不一致的意见。 （三）采用何种司法审查标准复审商业秘密和个人隐私 行政机关对于商业秘密和个人隐私的认定，法院应当采用形式审查还是实体审查，目前还存在争议。所谓形式审查，即不重新审查是否构成商业秘密、个人隐私，而仅仅对于是否经过征询程序进行审查，充分尊重行政机关对于商业秘密、个人隐私的认定。所谓实体审查，即重新审查是否构成商业秘密、个人隐私，对于行政机关的认定不能不加判断地认可。笔者认为，鉴于商业秘密、个人隐私的认定属信息公开申请答复行为作出之重要的事实依据，为行政行为合法与否的要件之一，法院应当采取实体审查标准予以全面复审，同时也避免行政机关滥用商业秘密、个人隐私的概念，与第三方形成不公开相关信息的合谋。本案即采用实体审查标准，认定被告认为原告申请公开的信息中含有商业秘密和个人隐私缺乏事实证据和法律依据，并予以撤销。 三、涉及商业秘密、个人隐私的信息公开案件审理难点 （一）商业秘密的认定 《政府信息公开条例》对于商业秘密并未给出明确界定。在法律（狭义）层面，仅《反不正当竞争法》明确界定了商业秘密，指不为公众所知悉、能为权利人带来经济利益、具有实用性并经权利人采取保密措施的技术信息和经营信息。实践中，它成为了当然援引的权威概念和认定标准，本案即是一例。根据《反不正当竞争法》的界定，商业秘密具有以下特征：（1）不为公众所知悉，即权利人不经常向公众公开相关信息，或者说公众无法通过合法正当途径获取相关信息；（2）能为权利人带来经济利益、具有实用性，即该相关信息具有现实的或潜在的使用价值，公开相关信息会对权利人的竞争地位造成实质性的损害；（3）权利人采取保密措施，即客观上权利人有自己保密的行为或要求行政机关保密的行为等。司法实践中，对于保密措施的认定主要体现在权利人是否限制了接触范围，是否明确了接触的准许条件或者采取了限制接触的技术手段，是否对接触人员明确赋予了未经授权不得使用、披露的义务，是否接触到该商业秘密的人都显然识别和认识其为商业秘密等。 本案被告认为，财务印鉴、企业印鉴和公司电话号码系商业秘密。对照《反不正当竞争法》中商业秘密的概念及特征，公司电话号码作为联系方式是公司开展经营活动的条件之一，财务印鉴、企业印鉴是公司在经营活动中进行意思表示的一种确认形式，三者通过对外公开或出示，发挥其基础作用，不可能不为公众所知悉。既然不符合不为公众所知悉这个基本特征，即使公司电话号码、财务印鉴和企业印鉴具有实用性，能为权利人带来经济利益，也不能认定三者构成商业秘密，何况这三者并不具有现实的或潜在的使用价值，以致公开后会对权利人的竞争地位造成实质性的损害。加之被告也未对权利人采取了保密措施进行举证，被告将这三者认定为商业秘密显然有误，不排除滥用商业秘密这一不确定的法律概念逃避公开信息的法定职责之嫌疑。 然而有学者提出，不同的法律规范之立法目的与价值取向各有不同，《反不正当竞争法》立法目的在于鼓励和保护公平竞争，保障私主体的合法权利，与《政府信息公开条例》保障公民知情权、打造透明政府的价值取向并非融合，故应当在援引概念时，对于两者差异进行阐述并适当调整利益偏向，借以加强准用理由。如是，本案缺少了对于概念准用的说明，但被告将不可能不为公众所知悉的公司电话号码、财务印鉴、企业印鉴认定为商业秘密，显然违背了秘密不为公众所知悉的通识，法院认为被告的认定缺乏事实证据和法律依据并无不当。 综上，在《政府信息公开条例》未对商业秘密作出明确界定的当下，对于商业秘密的认定得准用相关的法律规定，但援引时需考察不同法律规范的立法目的及价值取向，阐述准用理由，调整利益偏向，同时参考理论界通识和相关指导案例，确保认定标准一致，适法统一。 （二）个人隐私的认定 隐私权是自然人所享有的对自己个人秘密和个人私生活进行支配并排除他人干涉的一种人格权，它不仅为我国学界所公认，也为我国法律所确认。但是作为隐私权客体的“隐私”，其在法律层面尚无明确界定。现代汉语中，隐私是指不愿告诉别人或不愿公开的个人的事，包括有关个人生活领域的一切不愿意为人所知的信息。学术界则存在“不愿被窃取和披露的私人信息就是隐私”的“信息说”，“私人生活安宁不受他人非法干扰、私人信息保密不受非法搜集、刺探和公开等”的“私生活秘密说”等不同的认识。 综合现代汉语中的一般认识和学术界不同学说之间的共同点，从法律的角度解释个人隐私，即“公民与公共利益无关的个人私生活秘密，是公民不愿公开或不愿为他人所知的个人身体或私生活方面的秘密信息”包括私人信息、私人活动和私人空间三个方面。私人信息指有关个人的一切情报资料和资讯；私人活动指一切个人的、与公共利益无关的活动；私人空间指个人的隐私范围。 将上述梳理的隐私权及隐私客体适用到政府信息公开领域，个人隐私是指行政机关因行政行为所保管的档案或记录中涉及有关自然人个人的信息。注意，此处的保管属广义，包括保管、搜集、利用和传播；个人信息也属广义，包括私人信息、私人活动和私人空间。个人隐私的主要特征为：（1）由自然人享有，法人或其他组织不享有隐私权；（2）属于权利人个人生活领域，一般与公共利益无关；（3）权利人主观上不愿向公众公开、客观上也不为公众所知悉；（4）由行政机关持有并可基于公共利益的需要而强制公开。 本案中，被告认为个人印鉴系个人隐私。对照个人隐私的四个特征：（1）该个人印鉴属于申太公司的法定代表人，其权利人系自然人；（2）如果该个人印鉴仅作为个人进行意思表示的方式，而不以申太公司法定代表人的意义出现，则其应当属于个人生活领域，然而事实上，原告申请公开的税务变更申请表上的该个人印鉴，恰恰是出现在“法定代表人”项下，超出了个人生活领域范畴；（3）个人印鉴作为个人进行意思表示的一种确认形式，同签名一样，通过出示发挥其基础作用，具有对外性，不符合不愿向公众公开、不为公众所知悉的特征；（4）该个人印鉴载于税务变更申请表中，为行政机关所持有，可基于公共利益的需要而强制公开。由于本案中个人印鉴不完全符合个人隐私的四个特征，被告不应当认定其属于个人隐私，对此，法院采用实体审查标准进行复审时予以了纠正。 （三）特殊情况下征询程序的进行 《政府信息公开条例》第23条对征询程序作出了规定，明确征询主体为行政机关；征询对象为第三方，即权利人；征询方式为书面形式；征询结果为原则上尊重权利人的意见，除非权利人不同意公开会对公共利益造成重大影响。 然而，实践中往往有一些特殊情况值得引起重视。（1）权利人默示的法律效力。当权利人在规定期限内未明确答复同意或不同意公开相关信息时，因默示的法律意义并没有在《政府信息公开条例》中明确规定，权利人默示的后果陷于不明。《上海市政府信息公开规定》第12条第2款规定，权利人对是否同意公开的意见征询未向行政机关作答复的，视为不同意公开。但是，将默示视为不同意公开的规定，往往不利于本就处于劣势的申请人知情权的保护。而将默示视为同意公开，则有利于避免权利人与行政机关“合谋”不公开，有利于防止行政机关怠于履行法定职责。因此，在法律法规没有明确规定的区域，法院应当结合相关的立法精神、价值取向，合理衡量各种利害关系，慎重作出判断。 （2）商业秘密、个人隐私同时存在于某一政府信息中，征询程序如何进行？一种观点认为，应当分别由行政机关征求意见，因为商业秘密和个人隐私的权利主体不一致，两者应当分别向行政机关表达意见。另一种观点认为，当个人与公司存在雇佣关系时，个人隐私已经成为公司资料的一部分，公司作为商业秘密权利人可以代为征询个人隐私权利人，行政机关没有必要分别发出征询。本案被告即采取了第二种观点，虽然认定原告申请公开的信息含有商业秘密、个人隐私，但仅向申太公司发出意见征询。对此，笔者认为，从程序的规范性来说，应当由行政机关按照法律规定分别征询商业秘密权利人和个人隐私权利人；从程序的实效性来说，由行政机关分别征询，也可以避免在利益冲突的情况下，公司施压于个人，实际上使个人隐私权人无表达意愿的空间，同时避免行政机关与公司“合谋”公开个人隐私，侵害个人隐私权利人。 四、案外思考 �