第四章 公共行政的生态学理论

二、美国的公共行政：一个生态的观点
1.经济因素——市场经济制度 （1）市场经济制度的精神。在这种制度里，有一 种合理的计算精神，亦即利用少量的资源以生产最 大限度的产品的精神。通过这种市场制度，成千上 万的个人能够作最有利的“自由选择”。这种利用 资源以增长财富的思想方式常被称为“功利的”与 “理性的”。美国社会的市场化对公共行政产生了 直接与间接的影响。 （2）市场经济制度对美国公共行政的影响。主要 体现为：1）美国公共行政的市场取向，在人事行 政里表现得非常明显。
根据这两个变量，他从社会沟通的角度把社会分为 “一元化社会”（高度动员与同化的社会，利于行 政与公众间的沟通）和“多元化社会”（低度动员 与同化社会，不利于行政与公众间的沟通）。在多 元化社会，对于公共行政具有双重的影响，一方面 往往会限制行政机关对于公众利益的聚合与表达范 围；另一方面也会抵消加强政府责任和对公意尊重 的努力。反过来，这一现象也妨害了政府制定政策、 执行法令的功能。
（3）一元化社会对美国公共行政的影响。里格斯 认为，在美国这样一个一元化社会里，一般社会大 众与政府官员之间的沟通，使得双方都能用共同的 语文与价值系统，在这种情况下，彼此较易互信， 较易接受观念，表达思想，并彼此均了解对方的需 要。同时，行政问题的解决是十分困难的，它必然 有许多的消息、资料需要交换、表达，这在一元化 的社会里是非常有利的。因为，一元化的社会中， 不同的利益团体可以顺利地凝聚他们的需要，型制 他们的“公共舆论”，并把他们的需要与事实促进 官吏或政客的注意。
（3）行政生态学的研究范围。探讨各国所特有的 社会文化及历史等诸因素是如何影响并塑造该国的 公共行政，研究各国的公共行政又如何影响该国的 社会变迁与发展。 2.影响公共行政的五种主要生态要素 （1）经济要素与公共行政。里格斯认为，经济要 素即社会经济机制和生产力发展水平是影响一个国 家公共行政的第一位要素。一个国家的公共行政模 式基本上是由该国的经济结构所决定的。
4.符号系统 （1）符号系统指包括政治神话、政治准则、政治 法典在内的的一整套政治符号系统。“政治神话” 是指“用以表明主权的最后源泉、人之天性与命运、 人的权利义务及主要关系等方面的信念。“政治准 则”是指一套决定政府结构以及统治者的选择方式 及其应承担的职责等方面的规则。“政治法典”是 指将“政治准则”进一步具体化、规范化的各种法 律和规定。
而真正使行政生态学成为一门系统的行政学分支学 科并在行政学研究领域产生重要影响的，则是运用 生态学的理论与方法研究发展中国家的行政问题并 设计了行政系统三大模式的美国著名行政学家里格 斯。 （1）什么是行政生态学？里格斯把行政生态学定 义为研究“自然以及人类文化环境与公共政策运行 之间的相互影响情形”的一门行政学分支学科。
（3）美国的阶级结构对公共行政的影响。 阶级，可以看作是一个社会中，任何一群人，他 们享有同样的声威、财富、权力、教育、技术等特 征者。阶级又可以分为上层、中层和下层。 阶级系统是每个社会都具有普遍性的，关键是要区 分不同的阶级制度。如何区分不同的阶级制度呢？ 里格斯提出了两个变量，第一个变量是阶级之间的 流动的程度，第二个变量是阶级地位的标准的分散 程度。
1．行政生态学 行政生态学是20世纪60年代在西方行政学界兴起的 一门以生态学的方法研究行政现象、行政行为与行 政环境之间相互关系的行政学分支学科。最早将行 政问题与生态环境联系起来进行研究的是美国哈佛 大学的约翰·高斯教授，他于1947年发表了《政府 的生态学》一书，提出政府组织与行政行为必须考 虑生态环境。但高斯的理论在当时并未引起理论界 的重视。
美国的公共行政的结构，就是依照上层阶级价值分 散的内涵而型塑的，政府机构不仅是按照计划目标 而组合，并且还深深地取向于职业主义与“技术专 业化”的。如公共卫生的计划一般请医生担任，公 共建设部都请工程师担任，教育都请教师与学者担 任，这是美国人的一般信念，假设不是这样，在他 们看来是不可思议的。可是，在许多非西方社会中， “权力就是知识”，官大，知识也就越高，因此， 充斥于政府的都不是学者，也不是专家。
2.社会因素 （1）社会因素的构成。社会因素包括社会结构、 诸如家庭、政党、商会、或社会阶层等等，这些无 不影响到公共行政。在美国，里格斯尤其强调美国 的社团和阶级结构对美国公共行政的影响。
（2）社团对美国公共行政的影响。在美国，公共 行政也具有社团的性格。官僚治体都被视为会员的 代理人，它的表现之好坏，主要在于它是否能满足 为会员们设定的特殊的有限的目标，这一目标的设 定在政府则为立法机关，在商业则为董事会。里格 斯认为，上述行政型态与社团行为之间的类似现象， 已足够表现出社团的逻辑结构已转化到公共行政上 去，正象市场型态已转化到公共行政上去一样。
3.沟通网 （1）沟通网络的内涵。沟通网络包括社会文化水 平、使用语言的状况，社会舆论的力量，以及通讯 和交通的状况等使整个社会相互“沟通”的手段。 他认为，一个国家沟通网络是否畅通，对其公共行 政具有重要影响。
（2）一元化社会与多元化社会。他借用“流动”、 “同化”这两个变量来讨论一个社会沟通问题。 “流动”是指全社会的人口参加庞大的沟通网络的 程度；而同化是指社会普通民众和精英分子共享同 一符号，认同于同一基本价值与目标的程度。 根据这两个变量，他从社会沟通的角度把社会分为 “一元化社会”（高度动员与同化的社会，利于行 政与公众间的沟通）和“多元化社会”（低度动员 与同化社会，不利于行政与公众间的沟通）。
（2）行政生态学的必要性。首先，“在现代的、 过渡的社会里，一直有一种建立正式的政治和行政 制度的趋势，但是这些制度却仍然只是一些形式主 义的制度。这就是说，有效的行为绝大部分仍取决 于传统的结构和压力，诸如家族、宗教以及一些继 续存在的社会和经济成规。因此，只有以生态学的 观点——亦即从非行政的因素去观察，才能了解这 些国家的政治与行政”。 其次，要了解一个国家的公共行政，不应该仅仅局 限于行政系统本身，而应跳出行政系统，从社会这 个大系统来考察，即考察一个行政与该国社会环境 的关系。
（4）符号系统与公共行政。1）符号系统指包括 政治神话、政治准则、政治法典在内的的一整套政 治符号系统。“政治神话”是指“用以表明主权的 最后源泉、人之天性与命运、人的权利义务及主要 关系等方面的信念。“政治准则”是指一套决定政 府结构以及统治者的选择方式及其应承担的职责等 方面的规则。“政治法典”是指将”政治准则“进 一步具体化、规范化的各种法律制度。2）里格斯 认为，符号系统对公共行政的影响：由符号系统所 提供的”共同意识“是形成行政权威所不可缺少的 东西。
在他看来，与传统农业社会、过渡社会和现代工业 社会这三种社会形态相对应，存在着“互惠—重配” 结构、“集市—有限市场”结构和“市场—企业” 结构这三种经济结构。里格斯详细考察了这三种经 济结构对公共行政的影响。
（2）社会因素及其公共行政的影响。里格斯所说 的社会要素主要是指各种社会组织，他把各种社会 组织分为两大类，一类是以血缘关系为纽带结成的 人为团体，如家庭、家族；一类是以利益关系为纽 带结成的人为团体，如教会、政党、商会、工会等， 他将这些都称为“社团”。1）工业社会中，代表 着不同社会利益的各种功能性社团对行政的影响很 大；社团汇聚和表达问题，确认问题及其优先顺序， 拟定政策，执行政策。2）传统与过渡社会中，家 庭对行政影响很大；行政行为常为显赫家庭所左右， 受其制约，家族利益远比公共利益优先，导致裙带 之风，结党营私，行政封闭效率低下。
2）契约取向。市场经济也是一种契约经济，但这 种契约原则同样适用到政府里去，形成美国公共行 政的契约取向。一方面，在公共行政里，政府与公 务员的关系也是一种契约关系，当订约的一方对于 另一方的行为感到不满时，契约便可终止。另一方 面，一个公务员可以由一个机构转到另一个机构， 甚至可以从政府机关转到私人公司，尽管各个机构 或组织的目的不同，并且相互冲突，但他们都可以 安之若泰。
（5）政治构架与公共行政。政治与行政是两种不 同的政府功能，这两种功能之间存在着一种“功能 依存关系”。正是这种“功能依存关系”决定了政 治构架是对公共行政具有重要影响的行政生态因素。 1）传统社会中政治构架对公共行政的影响表现在： 首先，政治权力与行政权力合而为一（他称之为 “官僚政治”），政客与官僚之间无明确区分，专 横独断，为所欲为。其次，公共权力幅度有限，行 政效率低下。2）现代社会中政治构架对公共行政 的影响表现在，行政从属于政治，受非官僚权力的 制约，行政效率较高。
里格斯把那些拥有权力的人称之为elite，具有声望 者称之为the select，具有财富者称之为the wealthy，具有才学者称之为the informed。这 些权力、财富、声望，都可以称之为weal（福利、 幸福、快乐、繁华）。
根据阶级地位的分散程度这一变量，可以把一个社 会的阶级制度分为同合的和分散的两种。有些社会 中，elite有权力，同时拥有其他的weal（同合的 阶级制度），而在另一些社会，elite仅仅只有权力 的，而其他的weal则为另外的不同的团体所拥有 （分散的阶级制度）。在人类历史上的多数社会中， weal是为elect（统治者）所垄断的。而在美国社 会中，weal是分散的，这对美国人的行为发生了 基本的影响。每一个想往上爬的人，必须在不同的 可能有的weal之间，作选择性的追求。假设他选 择了财富，他就应从商，选择了权力，他就应从政， 选择了知识，他就应治学；选择了声望与名望，他 就可以走演戏与运动、律师、报业等路。
根据流动程度这一变量，可以把一个社会的阶级制 度区分为开放的制度与封闭的制度。美国的阶级制 度是开放的、流动的。美国的官僚制度就是建立在 这种开放的阶级制度之上的。 所谓阶级地位标准的分散程度是指一个阶级并不拥 有所有的社会价值，如权力、财富和声威等。如有 些人非常富有，但不很有权，而有些人则非常有权， 但不很富有，或者有些人受人尊重，但却没有权力 和财富。
（3）沟通网络与公共行政。沟通Байду номын сангаас络包括社会文 化水平、使用语言的状况，社会舆论的力量，以及 通讯和交通的状况等使整个社会相互“沟通”的手 段。他认为，一个国家沟通网络是否畅通，对其公 共行政具有重要影响。他借用“动员”、“同化” 这两个变量来讨论一个社会沟通问题。“动员”是 指全社会的人口参加庞大的沟通网络的程度；而同 化是指社会普通民众和精英分子共享同一符号，认 同于同一基本价值与目标的程度。