浅析行政生态学对中国行政管理的启发

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里格斯运用生态学的观点研究政府的行政管理与行政环境的互动关系，从而创立了以生态学研究行政管理理论的新体系，里格斯认为行政生态学是研究“自然与人类文化环境与公共政策运行之间的相互影响情形”的学科。本文运用他的思想来研究中国公共行政的价值选择。

我国作为世界上最大的发展中国家，自上个世纪80年代以来，进入全面改革开放的发展新阶段。我国的现代化历程，是在世界上有很多发达国家成功的发展模式和实践经验的基础上发展的，所以行政生态学中关于发展中国际行政的异质性、形式主义和重叠性的现象在我国表现很突出。

一、中国行政生态的异质性

里格斯认为异质性的存在是过渡性社会的重要特征。所谓“异质性”是指一个社会在同一时间里，同时

呈现了不同的制度、不同的行为观点。从历史纵向来看，中国的现代化进程时间较短，在基础起点很低的情况下，迅速掌握市场经济运行规律不可能，短期内迅速提高国民素质不可能、经济社会文化各方面都迅速达到发达国家那种状态更是不可能。从整体而言，我国处于典型的过渡性社会，既有传统因素的存在，又有现代的因素凸现。从区域发展状态来看，我国农村相对于城市而言，中西部相对于东部和南部而言，传统的农业社会的特征更显著，生产力水平十分落后。同时，现代工业文明又势不可挡的强力推进。东部沿海地区如上海广东深圳等地已经发展的相当充足，某些领域已步入后现代社会。

二、中国行政管理的形式主义

中国行政管理的形式主义行政生态理论认为所谓的“形式主义”，是指“理论与实际的严重脱节，应该的与事实的之间有一大段距离，政府有一套漂亮的宪法，但做的完全是另一套。”在过渡社会形态中，国家虽然有着完整的法律制度，但实际上起不到约束和规范的作用，仅仅是形同虚设。传统的东西在实际上仍有巨大的影响力。如许多国家宪法规定了议会制和内阁制，

但军人却把持着政权，宪法只是一种形式摆设。有法不依，执法不严的现象极为严重。而在改革开放后，我国的经济社会文化诸方面都在飞速发展，新的经济状态下，新的价值观和新的利益格局的出现，作为政府公共政策执行者的各级政府拥有越来越大的行政处置权，而实际的约束机制的法律和制度不能很好的贯彻，就加重了法律和制度的形式主义和行政事实行为与原则的偏离。正如里格斯所分析的那样，西方的行政体制、行政方法、行政技术以及文官制度等在一些新兴发展国家迅速建立起来后，在西方国家行之有效的这些制度在发展中国家收效甚微，以至于毫无功效，实际上源于行政环境的不同。

三、中国政府行政的重叠性

行政生态学认为过渡型社会即发展中国家的公共行政存在着严重的重叠性。所谓“重叠性”是指“一个结构并不一定产生其当有的功能行政行为往往受非行政行为的标准所主宰，而不受行政的标准所决定。同理，经济行为不受市场规律控制，而受非经济的因素所决定。”在过渡社会中，在组织和结构上，由于功能的分工不明，呈现出传统与现代的重叠。我国的政府组织

结构脱胎于解放后的计划经济时代，改革开放后，随着社会经济文化各个方面的飞速发展，社会事务日趋庞杂，政府管理范围也随之扩张，政府的权力也急剧膨胀，这样原有的行政机构在不能很好的适应社会发展的需求，行政职能增加，行政机构扩大，增加和扩大并不是在提前计划好的状态下进行的，因此难免职能的重叠和机构之间争权夺利。而行政系统的改革，是远远难于经济改革的，行政改革是中国现阶段改革的最大难题。我国政府必须承担大量的社会职能，从而设立了庞大的行政机构。

四、行政生态学对中国行政管理的启发

社会转型期的中国公共行政属于过渡社会的“棱柱型行政”，其发展前途是以平等、成就、民主、功绩制等为主要特征的“衍射型行政”。按照里格斯的发展行政理论，行政发展的关键在于实现分化与综合的高度统一，提高衍射程度。而分化与综合的统一依赖于政府渗透能力、社会参与愿望和参与能力的提高。基于此，转型期中国公共行政的价值选择，应该包括以下三个方面的内容。

1、参与行政

所谓参与行政，广义的解释是指公众参与社会公共行政管理的活动与行为;狭义的解释是指政府部门与一些介于政府与企业组织之间的第三部门对社会公共活动和公共事务的协同管理。作为转型时期的产物，参与行政这种新型的行政运作机制和方式能有效地实现分化与综合的统一，提高社会衍射程度，促进行政的发展。这是因为，参与行政具有高度的社会关注性、社会开放性和社会动员性。一方面，参与政府的行政管理活动有利于参与者逐渐了解政府内部的工作条件和环境，熟悉政府工作的过程、方法、机制与手段，掌握公共行政管理活动的规则和规律。因此，参与者的参与愿望能得以不断激发，参与技能会越来越娴熟，参与能力也将会越来越强;另一方面，社会特别是那些行为直接或间接地受到政府公共政策规范、管制和制约的个人和组织对政府公共行政的关注，不仅有利于密切政府与社会之间的关系，而且有利于政府在充分的意见表达和利益整合的基础上制定政策。

2、整合行政

作为行政运作的一种基本手段，整合行政的精髓在于用系统和全局的思想来统领行政系统，控制行政过程，将各种异质的要素、重叠的机构和行为有机地整合在一起，发挥行政系统的整体功能，强化政府的渗透能力。它涉及到行政系统内部和外部的各个方面，可以采用规划整合、制度整合和政策整合几种具体形式。规划整合主要涉及到行政系统的组织使命和总体目标。制度整合就是借助制度的力量来规范和协调政府机构及其人员的行为，提升政府的渗透能力。契约若没有刀剑，就只是一纸空文(霍布斯)。因此，必须通过政府的制度安排来塑造一种具有刚性、严肃性和权威性的制度环境，特别是要不断完善责任追究制度、绩效评估制度和行政监控制度，以最大限度地促进行政系统的整合。

3、服务行政

参与行政和整合行政分属于技术和制度的范畴，难以解决思想观念的问题。因此，转型期中国公共行政的价值选择还应有一种行政模式即服务行政。作为主权在民思想的产物，服务行政在实现分化与综合的统一，促进行政发展上的作用在于：一方面，从政府