当代西方政府改革理论对我国服务型政府建设的启示

当代西方政府改革理论对我国服务型政府建设的启示李杏果［摘要］20世纪70年代以来，西方发达国家为适应变化了的环境需要，启动了一场重塑政府的运动。

对重塑运动产生深远影响的政府改革理论主要包括新公共行政理论、新公共管理理论、多中心治理理论和新公共服务理论，这些理论创新为我国目前的服务型政府建设提供了价值取向、组织变革、制度创新及管理工具等方面的经验借鉴。

［关键词］西方发达国家；政府改革理论；服务型政府；经验借鉴［中图分类号］D753［文献标识码］A［文章编号］1009-0169（2011）02-0023-04改革开放以来，市场经济的发展、社会转型和公民社会的成长，使得传统的管制型政府模式日益受到质疑。

党的十七大报告指出，我国行政管理体制改革的目标是建设服务型政府。

纵观全球，政府治理变革不仅发生在我国，事实上，自20世纪70年代以来，为适应行政环境的变化，西方发达国家的政府也掀起了一场声势浩大的重塑政府运动。

在重塑政府的运动中，西方发达国家的理论界产生了一些具有影响力的政府改革理论创新，这些理论创新不仅对西方发达国家的重塑政府运动产生了深远影响，对我国目前的服务型政府建设也具有重要的理论启示和借鉴意义。

一、当代西方发达国家的政府改革理论（一）新公共行政理论。

新公共行政理论对传统公共行政模式“效率至上”的价值取向进行反思和批判，认为公共行政不仅应当追求以经济、有效的方式为社会提供服务，更应该追求社会公平。

新公共行政理论的核心观点包括：第一，倡导公共行政的社会公平价值取向。

在新公共行政理论的代表人物弗雷德里克森看来，社会公平应该成为公共行政继效率和经济之外的第三个理论支柱[1]。

“社会公平包含着对包括组织设计和管理形态在内的一系列价值取向的选择。

社会公平强调政府提供服务的平等性；社会公平强调公共管理者在决策和组织推行过程中的责任与义务；社会公平强调公共行政管理的变革；社会公平强调对公众要求做出积极的回应而不是以追求行政组织自身需要满足为目的。

”[2]第二，倡导以动态、开放的组织观改革传统的官僚制。

新公共行政理论认为，“传统的官僚制已经表现出稳定性的能力，而且确实是一种超稳定性的能力”[3]。

这成为官僚制僵化和封闭的主要原因。

因此，必须对传统的官僚制结构进行改革。

新公共行政倡导动态、开放的组织观，组织变革的目标定位是：（1）顾客导向的组织形态，即将公民的需求作为组织存在和发展的前提；（2）应变灵活的组织形态，即增加组织结构的弹性，以便能够对外界刺激和环境变化做出迅速反应，回应力是评价现代政府组织结构与功能的重要指标。

第三，倡导民主行政。

新公共行政理论认为，民主行政是公共行政的未来发展趋势，是社会进步的表现，行政改革的最终目标就是要建立起民主行政模式。

民主行政模式强调公共管理者对公民利益和（中国劳动关系学院公共管理系，北京100048）【公共行政】［基金项目］本文是中国劳动关系学院课题《公共服务管理体制改革与社会组织作用发挥机制研究》（项目批准号：10YQA005）、教育部人文社会科学研究基金项目《社会组织供给公共服务：现状评价、供给模式与制度构建》（项目批准号：09YJC630219）的阶段性成果。

［作者简介］李杏果（1981-），女，河南洛阳人，中国劳动关系学院公共管理系讲师、管理学博士，研究方向：公共管理与公共政策。

2011年2月中共石家庄市委党校学报Feb .2011第13卷第2期ZHONGGONG SHIJIAZHUANG SHIWEI DANGXIAO XUEBAOVo.13No.223··公民需求的重视，要求管理者将关注并满足公民需求作为公共行政体系日常运转的轴心。

在政府的价值序列中，排在首位的是公民权利或公民利益。

政治的民主必须实实在在地体现在民主的行政过程之中[4]，通过行政过程中的民主得以实现。

（二）新公共管理理论。

自20世纪70年代末以来，新公共管理理论逐渐兴起。

它倡导以企业家精神重塑政府，将企业管理理论、技术和方法（如战略管理、标杆管理、全面质量管理、绩效评估等）引入公共部门，实现公共管理的经济、效率、效果。

新公共管理不只是对公共部门进行改革，它表现为要求公共部门转换机制并改变政府和社会的关系[5]。

新公共管理理论的主要内容包括：反映私营部门的规范和实践，而不是传统公共管理的经营文化；更多的经营委托、分权和组织分散；强调节约、效率和效果；绩效的测量、准则和目标；灵活的工资体系，有时包括与绩效挂钩的工资付出；更强调顾客的选择和服务的质量；与私营部门签订一些服务供给合同；提高公共部门内部之间的合同关系———并将购买者和供给者之间的作用进行分离；在公共部门内部提高竞争、市场化和类似市场化[6]。

（三）多中心治理理论。

多中心治理理论是由美国著名行政学家文森特·奥斯特罗姆教授在批判和反思传统的单中心政府统治模式的基础上形成的。

该理论认为，在公益物品的提供和生产中，政府不再是唯一的决策中心，政府不必承担公共物品的直接生产，大、中、小规模的政府、企业、非政府组织在公共物品的提供和生产方面既相互竞争，又相互合作，形成具有竞争性的、颇具活力的地方自主治理公共经济的新体制。

“多中心”意味着政府组织为了有效地进行公共事务管理和提供公共服务，实现持续发展的绩效目标，由社会中多元的独立行为主体要素（个人、商业组织、公民组织、政党组织、利益团体、政府组织），基于一定的集体行动规则，通过相互博弈、相互调适、共同参与合作等互动关系，形成多样化的公共事务管理制度或组织模式[7]。

它“考虑竞争选择，提供比一种支配一切的垄断控制形式能实现更佳绩效的允诺”[8]，这有利于实现民主和自治。

多中心政治体制包括：许多形式上相互独立的自治单位；选择按照考虑他人的方式行动；贯穿合作、竞争的冲突解决程序[9]。

（四）新公共服务理论。

20世纪90年代以来，美国罗伯特·登哈特夫妇以民主的公民权理论、社区与公民社会的模型理论、组织人本主义、新公共行政理论等为理论基础，提出了新公共服务理论。

新公共服务理论的基本涵义是：第一，政府的职能是服务，而不是“掌舵”。

第二，追求公共利益。

公共行政官员必须建立集体的、共享的公共利益观念。

在确立社会远景目标或发展方向的行为中，广泛的公众对话和协商非常重要。

第三，战略思考、民主行动。

满足公共需求的政策和项目可以通过集体的努力和合作过程得到最有效并且最负责任的实施，为此，要确保政府具有开放性和可接近性，具有回应力，能够为公民服务并且为公民创造机会。

第四，为公民服务，而不是为顾客服务。

公共管理者不仅要关注顾客的需求，而且更要把服务对象看作是具有公民权的公民，并且要在公民之间建立对话和合作。

政府与公民之间的关系不同于工商企业与其顾客之间的关系。

第五，责任并不简单。

公务员在关注市场之外，还应关注宪法、法律、社会价值、政治规范、职业标准以及公民利益。

第六，重视人而不只是重视效率。

第七，公民权和公共服务比企业家精神更重要。

那些乐于为社会做出贡献的公务员和公民，比具有企业家精神的管理者更能促进公共利益[10]。

二、当代西方政府改革理论对我国服务型政府建设的启示当代西方政府改革理论所倡导的经济、效率、效果、公平、竞争、服务、公民权等价值理念以及公共服务社会化、公共服务绩效评估等管理思想为我国目前的服务型政府建设提供了价值取向、组织变革、制度创新及管理工具等方面的经验借鉴。

（一）价值重塑：倡导社会公平与公民本位。

新公共管理提出顾客导向的理念，要求政府通过顾客调查、顾客随访、社区调查、顾客联系等方式来倾听顾客的声音，以真正了解顾客的需求，建立明确的服务标准，向顾客做出承诺以及赋予顾客选择“卖主”的权利，以实现改善公共服务质量的目的，进而重新获取政府存在的合法性[11]。

新公共服务理论强调治理体系中公民地位的变化，政府不应只为顾客服务，而应为公民服务。

公民不再被边缘化或者客体化，而是居于中心位置，公民、公民权和公共利益是公共服务的首要关注点。

关注民主价值、公共利24··益和公民权，其实质是使公共管理以公民本位取代传统的“权力本位”和“官员本位”，实行民主行政模式。

“在民主行政时代，政府将失去救世主的特权地位，与公民处于平等地位；政府不是导航者，也不是掌舵者，而是公民权利的保护者，是社会自治的工具，只是为公民协商解决公共问题提供平台和服务；政府与公民间的关系更多的是契约关系，它强制社会的领域将收缩到十分有限的范围。

”[12]在我国服务型政府建设中，民主行政要通过一系列努力得以实现：首先，要进一步扩大直接选举和竞争性选举的范围，不断完善选举制度，让公民拥有从若干个政治精英中选择行政首长的权力，从而在一定程度上促使政府及公务员为公民服务，重视并回应公民需求。

第二，要不断完善信访、立法听证、价格听证、决策听证、民意调查等公民参与制度，确保公民能够自由而广泛地参与公共事务管理。

（二）组织变革：公共管理主体走向多中心。

新公共管理理论、新公共行政理论、多中心治理理论和新公共服务理论均强调合理界定政府与企业、政府与社会之间的边界，倡导社会公共管理主体的多中心和多元化。

公共管理主体多元化“不仅仅是一种管理手段的变革，同时也是对整个公共管理部门格局的重新认识，它由公共行政学对组织内部的关注转向外部，开始探讨实现公共部门有效管理中不同的实施主体各自的定位、分工和各自适当的角色，它反映了整个公共管理格局的变化”[13]。

公共管理主体多元化的实现，可以有效避免政府作为单一、垄断性公共管理主体所导致的腐败、效率低下、官僚主义等问题。

在我国服务型政府的建设中，要实现公共管理主体的多元化，最重要的是，要按照辅助性原则的要求，确立政府与企业、社会的边界，以为公共管理主体走向多元化奠定制度基础。

辅助性原则倡导“私人自由优先”[14]，是市场经济条件下确定政府职能边界的重要原则。

辅助性原则的要求是：第一，如果个人、市场和社会能独立承担事务，政府要任由个人、市场和社会独立完成。

第二，如果下级政府可以独立承担事务，则由下级政府独立完成。

第三，在个人、市场和社会无法独立承担的事务方面，政府要成为必要的辅助者。

不过，这种辅助不能代替个人、市场和社会的自助。

按照辅助性原则的要求，服务型政府是有所为有所不为的有限政府，政府职能仅限于管理企业、公民社会组织和公民无力或不足以完成的事务上。

政府的核心职能是弥补市场不足，致力于社会中高效、经济、优质、公平的公共服务供给，确保公共利益的实现。

正如新公共服务理论所指出的那样，“公共利益是目标而非副产品”，“重视人，而不只是重视生产率”[15]。

政府公共管理不再是凭借国家强制力强迫公民服从，而是凭借优质高效的服务赢得公民的信任，“只有当公众认为它们服从政府是出于自觉而非害怕受到惩罚时，政府在公众眼里才是合法的”[16]。