合法转让权是农民财产性收入的基础_省略_成都市农村集体土地流转的调查研究

专题合法转让权是农民财产性收入的基础——成都市农村集体土地流转的调查研究＊北京大学国家发展研究院综合课题组*本文是北京大学国家发展研究院“土地制度改革”综合课题组集体成果，执笔人李力行，课题组成员包括（按姓氏拼音排列）：程琛、韩思怡、黄跃、李力行、林念、路乾、谭力、王子、吴鸾莺、邢亦青、徐建国、徐建炜、易声宇、尹建红、赵琼、张敏、张琰、周其仁。

感谢成都市统筹委和“深化统筹城乡综合配套改革研究课题初期成果报告会”参与人的评论意见，文责自负。

厘清城市化加速的边界条件近年来，城市化在中国加速推进，不但改变着城市的面貌，也改变着传统的农业和农村，改变着以往形成的城乡关系。

最显著的变化，是世世代代居住于农村、主要以传统农业为生的农民，开始大规模从小块耕地上解放出来，向工商服务业转移，向城镇集中。

与此同时，土地和其他资源的城乡空间布局，也发生了重大变动。

城市化的加速为农村发展提供了新的机遇，也对农村经济制度提出了建立在完整财产权基础上的土地流转是提高农民收入、统筹城乡发展的关键之一，而合法转让权则是财产权的核心。

通过对近年来成都市农村土地在确权后进行合法流转的大量案例进行调查研究发现，建立在合法转让权基础上的土地流转，可以为农民带来可观的收入，而农民收益的高低与其获得的财产权利强弱紧密相关。

政府应该在界定和保护产权的同时，打破城乡要素流动壁垒，逐渐从直接参与土地交易中抽身而出，完成向“公共服务提供者”角色的转变。

在农地确权的基础上进行的集体土地流转，可以提高农民财产性收入，为统筹城乡发展奠定基础。

关键词：合法转让权财产性收入土地流转统筹城乡发展127International Economic Review北京大学国家发展研究院综合课题组新的要求。

因此，以“清晰的使用权和经营权”为重点的农村产权制度，有必要适时发展为以“有保障的转让权”为重点的更加完备的产权制度。

在可靠的农户经营权的基础上，加上有保障的转让权，为统筹城乡发展奠定微观制度基础。

作为中国西部第一大省的省会城市，成都市率先对城市化加速条件下城乡关系的发生进行了反思。

2003年，成都市提出了以“工业向集中发展区集中、农民向城镇集中、土地向规模经营集中”（“三个集中”）推进城乡一体化的建设思路。

在实践“三个集中”的过程中，工业、农业与农民居住地空间位置的改变，牵动了复杂的既得利益补偿与未来利益再分配。

为了保证“三个集中”的主体是农民、农户与农村集体，而不是政府或任何其他拥有行政权力的组织或个人，成都于2008年初以市委一号文件的方式，率先启动农村地区新一轮产权改革。

这场改革的基本出发点，是厘清城市化加速的边界条件，即切实保障农业基础和耕地资源，并以此为前提确立与城市化进程相适应的农村土地和房屋的合法转让权。

成都明确提出，新一轮农村产权改革的纲领是“还权赋能”，即不但要把农村集体土地的使用权还给农民，而且要把由此派生出来的转让权也还给农民。

为此，在已确立的农户土地承包经营权、房屋所有权的基础上，全面确立有保障的转让权，以赋予农村产权更为全面和多样的内涵，适应城乡一体的社会主义市场经济。

“还权赋能”意味着由市场发挥配置资源的基础性作用，而政府则需要从直接参与土地交易中逐步抽身而出，从依赖征地的“圈地圈钱”中脱身，彻底转变政府对“土地财政”的依赖，完成向“公共服务的提供者”的角色转变。

为了打通城乡户籍壁垒、保障生产要素自由流动，成都于2010年底相继出台了两份文件，分别就“全域成都城乡统一户籍实现居民自由迁徙”和“实现生产要素在城乡之间自由流动”提出了具体的地方性政策。

以“城乡统一户籍实现居民迁徙自由”为主题的户籍改革政策，明确表示农民进城将不以牺牲承包地、宅基地等财产权为代价。

对于不进城的农民，政府也将分区域分步骤提供基本的公共服务、社会保障和社会福利，着力建立城乡统一的社会保障体系。

通过为劳动力、资金、土地等生产要素的交易提供保护，促进城乡一体的要素市场逐步建立起来。

目前，中国土地资源配置存在重大扭曲，土地要素的自由流动所面临的最大的障碍是征地制度。

本课题组几年来在成都进行调查研究，获取了诸多农村土地流转的案例。

分析发现，农村土地一旦在确权的基础上进入市场流转，可以为农民带来可观的财富，而农民收益的高低与其获得的权利强弱紧密相关。

针对当前128国际经济评论/2012年/第2期合法转让权是农民财产性收入的基础——成都市农村集体土地流转的调查研究城乡收入差距过大、尤其是财产性收入的城乡差别逐渐扩张的现状，本文提出，赋予农民土地的合法转让权是提高农民财产性收入的基础。

要保证城市化的健康发展、提高土地利用效率、缩小城乡差距，就需要缩小征地范围，推进集体建设用地直接入市，逐渐替代原有的国家征地制度，并最终过渡为城乡统一的建设用地市场。

农村土地转让权的现实意义城市化水平低、城市化落后于工业化是中国长期以来面临的状况。

城乡分割的二元体制，包括户籍制度、土地制度、金融制度在内，限制了生产要素的自由流动，阻碍了城市的集聚。

尽管中国农民工流向城市的规模巨大，但由于农民工难以在城市获得户口，不能享受到医疗、教育、住房保障等社会福利，难以在城镇定居、实现真正的城市化。

实际上，中国城市化水平偏低主要体现在“人口城市化”的滞后上。

近年来出现的城市民工荒，正是由于大量农村劳动力在缺乏城市福利保障的前提下不能充分流动到城市就业所导致的。

除了户籍制度造成劳动力市场的城乡分割之外，土地制度造成的城乡分割更为明显。

1998年《土地管理法》修订之后，城市化进程中对农民土地处置的制度安排可以概括如下：第一，城市土地属于国有、农村土地属于农民集体所有；第二，农民的承包地服从用途管制原则，只能农地农用；第三，农地变成非农民自用的建设用地，必须实行征收或征用。

农村集体所有土地转为国有，政府按土地的原用途给予不高于30倍的补偿，其中包括了对农民失去土地的补偿和无法务农的安置补助。

可见，凡农村土地转为城市建设用地，必须经过征地的过程。

由于粮食安全和耕地保护的压力，中国在1997年以后进一步实施了严格的用途管制，土地的非农化使用要经过严格的程序，这更加强化了政府垄断城市土地一级市场的供地制度。

总之，在中国由政府主导的城市化进程中，土地要素流动并服务于城市建设的过程完全由政府掌控。

其中，中央政府在全局上控制新增城市建设用地的数量，而地方政府则通过“规划—征地—收储—出让”的一系列行为，控制了新增城市建设用地的位置和城市发展的方向。

中国正处于城市化加速发展的历史时期。

土地要素在城乡间流动受限对当前的城市化进程产生了一系列不良后果。

存量农村集体建设用地因为缺乏入市通道，不能合法地服务于城市化，严重降低了土地利用效率。

这一方面体现为129International Economic Review北京大学国家发展研究院综合课题组“空心村”等资源浪费现象的日益严重，另一方面，尽管农民缺乏合法获得土地增值收益的机会，但他们却是土地的所有者和直接控制者。

由于缺乏合法的渠道，农民就会转而以“违法”的方式争取利益。

以城市近郊区农民为代表，他们或是建设厂房出租，或是修建“小产权房”出售，却不会主动遵守规划和规章。

由于政府对分散的地权信息掌握严重不足，当农民在利益驱动下形成一致行动时，政府想要“依法”取缔违法用地和违章建筑无疑难上加难。

执法的无力又进一步刺激了乱修乱建，造成小产权房的无序发展，严重阻碍了土地的有效利用和城市化进程的质量。

此外，政府主导下“按行政等级配置土地和空间资源”的规则与城市化集聚的趋势并不一致。

对于大量资源愿意集中的某些地点，可能因为其行政级别不够高，而无法争取到足够的土地资源发展城市化。

相反，对要素大量流出的地区而言，其政府发展城市化的举措又显得逆经济规律而动。

结果形成了城市化不足与城市化过度并存的乱象。

如果说要素市场的分割与流动受阻是表象，那实质就是产权问题。

劳动力、土地和资金市场的城乡分割，其共同根源是农村财产权的缺失。

允许农民进城打工，实质上是将最重要的资源——人力资本——的自由转让权确认到个人，从而打通城乡劳动力市场。

而土地制度的改革的目标，则是要实现“同地同权”，赋予集体土地与国有土地一样的转让权和抵押权，从而消除城乡土地市场的分割。

只有消除土地产权的城乡差异，赋予农村财产完整的产权，才有可能拓展财产抵押和融资功能，促进资金在城乡间的流动，而这也是发展农村经济、提高农业现代化所必需的。

事实上，产权的改革不仅是消除城乡要素市场分割的基础，还事关城乡收入差距这一重大现实问题。

建立在城乡土地同地不同权基础之上的征地制度，不但深刻影响了当前的城市化模式，还直接加速了城乡收入差距的扩大。

农民负有土地被国家征收或征用的义务，虽可以获取按土地原用途计算的一次性补偿，却不能平等分享城市化带来的更高的土地增值收益。

在城市“土地财政”膨胀的同时，由于农民财产性收入的缺乏，城乡收入差距连年拉大，这使得城乡关系紧张、社会矛盾凸显。

一方面，农民普遍对征地拆迁存在抵制倾向，出现了许多冲突甚至是暴力事件。

另一方面，农民自发争取土地利益的尝试层出不穷，却大多处于违法状态，严重挑战了法律的严肃性。

社会冲突的频发和城乡收入分配的不公都与农村产权缺失密切相关。

城市化的顺利进行，迫切要求重新界定农村财产权利，以维持城乡关系和谐。

对成都而言，从2008年开始的农村产权改革，除130国际经济评论/2012年/第2期合法转让权是农民财产性收入的基础——成都市农村集体土地流转的调查研究了要解决城乡收入差距问题，还试图为改革增加一道“保险阀”，防止因为出现损害农民利益的现象而影响到整个改革的进程。

成都经验关于成都农村土地和房屋登记确权，已经有不少的经验研究。

[1]本节集中讨论在确权的基础上进行土地流转的案例，尤其是2010年以来土地流转的新进展。

（一）灾后“联建”2008年“5.12”汶川地震后，受灾民众的住房重建成为当务之急，巨大的资金单靠政府难以负担。

成都针对民间自发出现的私下农房交易现象，出台了城乡居民“联建”的政策，指出重建的实施主体可以是社会资金，而在重建中节约的集体建设用地“按集体建设用地流转方式使用”。

在此政策下，合法拥有建设用地使用权的农户，与村组集体一道，与有意的社会投资方缔约，在确保先为灾损农户修建住房的前提下，允许投资方在集体建设用地上，从事符合规划的投资、建设和经营活动。

与十七届三中全会的土地制度改革纲领相一致，成都市以及下属几个重灾县相继出台了一系列地方文件和非正式决议，对联建的形式给予承认，为集体建设用地流转的受让方提供了产权确认和保护。

联建中所流转的集体建设用地，是在保证农民自用宅基地基础之外的“其他建设用地”。

在福利方式分配宅基地的历史制度下，农村房占地普遍偏大。