论乡镇政府的职能转变与规范管理

社会科学研究 1997・2论乡镇政府的职能转变与规范管理唐　鸣 乡镇政府是农村基层政权的主要组成部分,它代表国家直接面向广大农村社会生活的实际,肩负着极其繁杂而又十分具体的工作任务。

从农业生产到乡镇企业,从催粮催款到计划生育,从社会治安综合治理到农村精神文明建设,从维护妇女权益到社会保障救济,乡镇政府的工作涉及到农村社会的各行各业、方方面面。

党的方针、政策和国家法律、法规在农村很大程度上都要依靠乡镇政府的工作得到贯彻执行。

因此,乡镇政府的状况对农村的稳定与发展有重大影响。

正确、充分、有效地发挥乡镇政府的职能以及加强乡镇政府自身的规范管理,是农村基层政权建设的重要一环。

本文拟对这个问题,谈一点笔者粗浅的看法。

(一)在建立社会主义市场经济体制的过程中,转变政府职能是深化改革的一个重要方面。

乡镇政府作为本级人大的执行机关和国家最基层的行政机关,理应具有执行、决策、管理、保障、监督、协调、指导、服务等多方面的职能。

但在实际生活中,完全具备并很好地履行了这些职能的乡镇政府不是很多。

不少乡镇政府在职能的履行上存在着失误,或实际履行着一些本不应当具有的职能。

这种状况不符合改革开放和现代化建设的要求,不适应农村商品经济的发展。

因此,乡镇政府职能的转变势在必行。

这既包括在职能具备上填补一些欠缺,抛弃那些本不应当具有的职能,也包括纠正职能作用发挥上的失误,充实正确履行职能的手段。

从目前的情况看,乡镇政府职能转变应从以下几个主要方面努力:1.从微观控制向宏观管理转变。

以家庭联产承包为主的责任制在农村的普遍推行,瓦解了农村产品计划经济的基础,使广大农民摆脱了旧体制的束缚,获得了生产经营的自主权。

政社分开本身也就意味着政府权力应当从对农村经济组织和农民生产经营的全面直接干预中退出。

但是,由于过去长期养成的习惯,在部分乡镇干部思想中存在着管得多就是权力大的意识,那种事无巨细、包揽一切的管理方式仍然在目前许多乡镇政府的工作中延续。

乡镇政府往往管得太多、太细。

这不仅侵害了农村经济组织和承包户的经营自主权,影响了农民的生产积极性,而且也使乡镇政府陷入繁忙的细小事务不能自拔,不适应建立市场经济的要求,从而影响了其对整个乡镇重大事情的决策和宏观管理。

因此,乡镇政府应当解脱对不该管、管不好、管不了的微观事务的控制,腾出更多的时间和精力来议大事、抓全局、加强宏观管理。

一方面,乡镇政府应把主要的注意力放在本辖区经济和社会发展规划的研究、制定和实施上,组织本辖区的人力、物力和财力进行农田、水利、交通、通讯等基础设施建设。

另一方面,乡镇政府应充分履行其保障职能和监督职能,为本辖区经济社会的发展和人民的安居乐业营造一个宽松、和谐、有序的外部环境。

2.从单纯管理向全面服务转变。

在目前影响我国农村发展的诸因素中,社会化服务是一个最关键的问题。

现在农村普遍实行以家庭联产承包为主的责任制,意味着农民的生产经营活动主要以家庭为单位展开。

人、财、物的限制,使一家一户的家庭经营不可能由自身包揽全部生产和销售过程中的一切,即使能够包揽,在经济上也不合算。

这就需要由社会向农民提供产前、产中和产后的各种专业化、系列化服务。

在大力发展市场经济的条件下,农业生产必须满足市场的需求,而农户的小规模生产与社会化的大市场之间,不可避免地会存在一定的矛盾,这就需要建立完善的社会化服务体系,在农户的生产与社会的市场之间架起一座桥梁,使二者保持有机的联系,从而消除矛盾。

面对农村日益增长的社会化服务的需求,乡镇政府的职能必须从单纯管理向全面服务转变。

乡镇政府通过服务来实现管理,既可以大大降低管理的成本,又易于为农民群众所欢迎和接受,从而能够取得良好的政治、经济和社会效益。

当然,乡镇政府自身不可能也不必要提供农民群众所需要的所有服务项目,农村的社会化服务的实质在于“社会化服务”而不是“政府服务”,但乡镇政府应当在建立、健全农村社会化服务体系中充分发挥组织、协调作用。

3.从单一方法向多种手段转变。

在以家庭联产承包为主的责任制实行之后,农户成为生产经营的主体,享有了生产经营的自主权;在大力发展市场经济的条件下,农村的各种经济组织也应当成为自主经营、自负盈亏、独立核算的经济实体。

这样一来,乡镇政府如仍然沿用单纯的行政手段管理经济就不灵验了或不妥当了。

新的形势和情况要求乡镇政府在管理农民经济活动时,更多的或主要采用经济手段和法律手段。

当然,行政手段仍然是乡镇政府管理经济的有效手段之一,只不过乡镇政府在运用行政手段管理经济时,必须使其建立在科学的基础之上,限制在一定范围之内,并注意与经济手段、法律手段结合起来运用。

4.从领导指挥向指导帮助转变。

1987年11月全国人大常委会通过的村委会组织法(试行),把乡镇政府与村委会的关系确定为:乡镇政府对村委会的工作给予指导、支持和帮助,村委会协助乡镇政府开展工作。

这是我国农村管理体制的一项重要改革。

从法律上讲,村委会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织,它既不是一级政权组织,也不是基层政权的派生机构,因此与乡镇政府不存在行政上的领导、被领导的关系。

但从最近几年的实践看,在许多地方,乡镇政府与村委会的关系并不完全符合法律的规定,不少乡镇政府仍把村委会当作自己的直接下属行政组织,沿用传统的“领导”方法进行指挥管理。

比如,乡镇政府决定村委会主要干部的报酬;乡镇政府对属于村委会自治范围内的生产、经营等村务活动加以干涉,随意发号施令等,从而使村民自治徒有虚名。

要把乡镇政府对村委会进行“领导”转变为“指导”还有大量工作要做。

一是应在农村的“普法”教育中,把村委会组织法作为重点宣传内容,使广大农村干部和群众家喻户晓,人人皆知。

二是应加强村委会组织法的执法检查和监督,对实际发生的问题及时解决,妥善处理。

三是应调动乡镇政府和村委会两个方面的积极性,使“指导”与协调能够相互促进。

5.从随意行政向依法行政转变。

国家的法律、法规是乡镇政府开展行政活动、发挥职能作用的基本依据,依法行政是对乡镇政府工作的起码要求。

但由于长期以来我国法制不健全,乡镇干部凭借弹性很大的政策做工作已成为习惯,加上一些乡镇干部法制观念淡薄且政策水平不高,因此部分乡镇政府背离法律,随意行政的问题仍然严重。

如随意制造违背法律但在本行政区域内具有普遍约束力的“土政策”,随意处理法律规定其本无权处理的问题,滥用职权侵害公民的人身权利和财产权利,乱收费、乱摊派、乱罚款等。

除不能依法办事外,一些乡镇政府随意行政还表现在不从本地实际出发,不尊重客观规律,单凭个别领导人一时间的主观好恶作决定、发指示、定措施,结果往往朝令夕改、反复无常,不仅给经济建设和人民生活造成严重损失,而且给政府的威信造成了严重损害。

市场经济是法制经济,现代社会是法制社会。

在建立社会主义市场经济体制和向现代化迈进的过程中,乡镇政府只有坚决反对和克服有法不依、随意行政的倾向,严格按照国家法律、法规的规定进行行政活动,才能取信于民,从而正确、有效地发挥其职能作用。

(二)乡镇政府能不能实现职能转变,正确、有效地发挥职能作用,其自身规范管理的好坏是一个决定性的因素。

加强乡镇政府的规范管理,最主要的是要建立健全乡镇政府的各项工作制度。

从我国乡镇政府运行的实际情况看,当前应特别注意建立健全以下几种工作制度:1.乡、镇长负责制。

我国过去的乡镇政府,包括人民公社的公社管理委员会,实行的是委员会集体负责制,乡镇一切重大行政事项由委员会集体讨论决定,集体负责实施。

实践证明,委员会集体负责制不利于树立行政首长的权威,提高政府的行政效率,也不利于政府成员真正的各负其责。

因此,我国1982年宪法对此进行了重大改革,明确规定各级政府均实行行政首长负责制,乡镇政府实行乡、镇长负责制。

从宪法作出明确规定到现在,这一制度在全国大多数乡镇政府的实际运作过程中,并未真正地或很好地落实。

其所以如此,主要原因,一是由于在现行的乡镇领导体制中党政关系尚未完全理顺;二是由于目前的乡、镇长负责制过于原则,不易操作,乡、镇长职责不够明确,权限不够清楚。

因此,健全和落实乡、镇长负责制,除了必须理顺乡镇党政关系外,还必须在有关法律、法规中对乡、镇长的职责、权限作明确、具体的规定。

特别应当明确,乡、镇长对乡镇政府行政工作的重要问题有决定之权,对乡镇政府机构和成员有统辖指挥之权。

乡、镇长有权在充分听取各方面意见的基础上,根据本级权力机关和上级行政机关的决策,结合实际作出最后决策。

政府工作人员如对乡、镇长的决定有不同意见,可以通过组织程序向本级权力机关和上级行政机关反映,但不得随意拒绝服从乡、镇长的领导和决定。

只有这样,乡、镇长的权威和乡镇政府的效率才能够真正得到提高,乡、镇长有职有权,也才能够真正负起责来。

2.乡镇政府会议制度。

乡镇政府会议是政府活动的一种主要形式。

建立健全乡镇政府的会议制度,是使乡镇政府工作规范化、制度化的需要,也是保证正确地制定和及时地贯彻行政决策的需要。

建国初期,我国有关法律曾对乡镇政府的会议制度有所规定。

如1950年颁布的《乡(行政村)政府组织通则》规定,乡政府委员会会议每10天或半月开会一次;1954年通过的《地方组织法》规定,乡镇委员会会议每半月举行一次。

但是,1979年重新公布以后又经多次修改的《地方组织法》,未再涉及乡镇政府会议制度问题。

由于全国没有明确、具体、统一的法律规定,致使目前各地乡镇政府的会议制度很不健全,或很不规范。

有的几个月不开一次会,有的用碰头会代替乡、镇长办公会,有的用党委会取代政府办公会,较普遍的是以党政联席会议的形式作出政府行政决策。

以上状况,或多或少地影响了政府职能作用的发挥。

因此,有必要在有关的法律、法规中对乡镇政府的会议制度作出明确规定。

一是明确规定乡镇政府会议的形式。

山东省邹城市北宿镇将镇政府会议形式分为两种:镇长办公会议和镇政府办公会议。

这种做法,值得采纳。

二是明确规定乡镇政府会议的间隔时间。

乡、镇长办公会议的间隔时间应较短,乡镇政府办公会议的间隔时间可稍长。

如遇特殊情况,必要时,这两种会议皆可临时召开。

三是明确规定乡镇政府会议的议事规则,包括会议的主持者、参加者、会议进行的一般程序等。

四是明确规定乡镇政府会议的主要任务。

只有任务清楚,目标明确,才能搞好乡镇的具体工作。

3.岗位责任制。

建立健全岗位责任制,是提高政府科学管理的水平,精简机构和人员,提高工作效率的需要。

目前,我国不少乡镇政府的机构、人员越来越多,而工作效率却不见提高,重要原因之一就是没有建立或真正落实岗位责任制。

如有的乡镇机关,本来一个人可以办的事,却安排二三人。

还有的乡镇政府工作人员职责不清,乡长干办事员的事,办事员行乡长的权,造成工作关系紊乱。

这些现象严重妨碍了乡镇政府职能作用的发挥,也说明建立健全乡镇政府的岗位责任制十分必要和迫切。