&&浅析德国劳动力市场状况和就业政策改革

浅析德国劳动力市场状况和
就业政策改革
夏晓文
摘 要:随着全球化的进程,德国的劳动力市场面临新的挑战,资本外流导致国内就业机会减少以及廉价劳动力的涌入都给德国劳动力市场产生了巨大的压力。

本文试图分
析德国近年来劳动力市场的情况及德国各党派的就业政策改革方案,并对改革的
前景做出展望。

关键词:德国;　劳动力市场;　就业政策改革
作者简介:上海外国语大学　国际问题研究所　硕士研究生　上海　200083
中图分类号:F516.241.4
文献标识码:A
文章编号:10054871(2005)04003905
全球化的影响以及2004年5月完成的欧盟东扩,都给德国的劳动力市场带来了巨大的压力,德国最近几年的失业率一直居高不下。

解决严峻的失业问题成为联邦德国各党派关注的首要问题。

一、德国劳动力市场的状况
根据德国劳工署的定义,就业是人们为了获取报酬或为赚取利润进行经济活动的状态。

处于实际就业状态的人口包括:自谋职业者与其协作的家属和其他人员,雇员包括公务员、职业军人、工人、职员等。

官方失业率是一个国家衡量国民经济中失业状况的主要经济指标,它是正式登记的失业人数占就业活动人数的百分比。

除了登记失业率外,政府决策机关也参考各种官方和非官方的研究机构得出的调查失业率,这些调查失业率是这些研究机构通过定期的抽样调查来估算出的失业情况。

2004年德国的人口数大约为8253万,其中西部地区6562万,东部地区1352万,柏林市340万。

①平均的实际就业人口是4005万,失业人口438万,失业率10.5%。

②
德国在战后相当长的一段时期内保持着高经济增长率和低失业率的良好经济态势,但进入90年代以来德国的就业形势急剧恶化,失业率一直居高不下。

从国内来看有由于两德统一后东部的失业率太高拖了后腿的因素,从国际上来看冷战结束后新的国际政治经济格局以及美国的信息技术革命都对经济部门及结构相对传统的德国造成影响。

直到现在,德国依然没有摆脱高失业率的泥潭,2003年、2004年、2005年初的失业率分别是10.3%、10.2%、11.4%。

③
对于德国失业的结构,从地区来看,德国目前东西部都面临着较高的失业率,其中东部尤为严重,达
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①②③数据来自于德国联邦统计局:http://www.destatis.de/
download/d/bevoe/.2003.12.31.
数据来自于德国联邦统计局:http://www.destatis.de/ t hemen/d/,2005.5.31.
来自德国联邦劳工署:http://www.pub.arbeit samt.de/ hst/services/statistik,第37页,2005.6.
到18.4%。

西部的失业率也高达8.5%。

失业的行业结构特征反映出的问题是许多受产业结构调整影响的部门都集中了大量的失业者,目前德国失业率最低的地区在南德的巴登-符滕堡州(6.2%)和巴伐利亚州(6.9%),这两个州的服务业和信息产业非常发达;而在西部受失业影响最严重的地区是北莱茵威斯特法伦州(10.2%)和不莱梅州(13.3%)以及汉堡州(9.7%),①这几个州集中了德国的传统产业(北威州的钢铁业、不莱梅和汉堡的造船业),德国目前正经历着就业人员从第一、第二产业向第三产业转移的过程,德国西部产业结构从1980年的7.0∶41.6∶51.4转变为1997年的3.9∶32.6∶63.5,②这样,那些集中了传统行业的地区受失业的影响就比较严重。

而德国东部则进行着自德国统一以来一直进行但仍然没有结束的结构性调整,因此目前德国东部的失业率更是居高不下,而且在未来一段时期内很难降下来。

德国的失业结构特征的另一个特点是存在着困难阶层。

附图1、2、3分别是各年龄段失业曲线图、失业者所获最高学历分布饼状图和2003年5月失业者失业持续期比例分布柱状图,从这三张图中我们可以看出德国目前失业情况的一些特点:首先在年龄分布上,有两个年龄段失业情况最严重,一个是2025岁,一个是5560岁,5560岁年龄段的劳动者主要是因为年纪偏大,体力不足以及对于新技术新方法的接受和吸收能力不够等原因而面临着较大的就业压力。

对于德国政府来说更加头疼的是
附图1:2003年5月失业率各年龄段分布曲线
③
附图2:2003年5月失业人口获得的最高学历饼状图
④
附图3:2003年5月失业者失业持续期比例分布柱状图⑤
2025岁年龄段的失业者,这些人刚踏入社会,由
于各种原因不能顺利就业,如果这种情况长期存在下去有可能影响到社会的稳定。

从附图2中可以看到德国目前的失业者中最大的困难群体是没有任何证书和文凭而进入就业大军的低技术群体,这个群体包括没有获得毕业证书的
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4—Deutschland 2S tudien
①②③④⑤数据来自德国联邦劳工署:http ://www.pub.arbeit samt.
de/hst/services/statistik ,2005.1.25.
陈凌:《德国劳动力市场与就业政策研究》,中国劳动社会保
障出版社,2000年,第33页。

来自德国联邦统计局2003年微观经济调查报告:http ://www.destatis.de/presse/deut sch/pk/2004.04.27,第64页。

同上,第69页。

来自德国联邦统计局2003年微观经济调查报告:http ://www.destatis.de/presse/deut sch/pk/2004.04.27,第67页。

人以及师从个人的学徒,这两种失业者占所有失业者的85%。

第三类困难群体是所谓的长时间失业者。

在70年代末80年代初,当时原西德的失业者绝大多数都是短期失业,然后他们很快就被需求量大的劳动力市场重新吸收。

但现在德国大量的失业者失业在两年或两年以上,这种情况在东部表现得尤为明显,在整个失业大军中长期失业者占了40%。

这类长时间失业者很大一部分是中老年职工,这些人由于劳动体力及劳动技能等原因一旦失业就很难重新找到工作变成长时间失业者,甚至中断自己的职业生涯。

通过以上分析我们可以看出,目前德国的失业者集中在以下群体:刚进入社会寻找工作但没有任何资格证书及文凭的低学历者;即将进入退休阶段的中老年劳动者,而且这类人通常是长时间失业者;西部地区处于传统的正在转型的行业的劳动者以及东部地区的劳动者。

所以目前德国的劳动力市场政策的重心可以概括为:继续在东部进行经济转型,加大对东部的投资以及通过积极有效的政府引导以创造更多的就业岗位;积极进行产业结构调整,将第一、第二产业富余出的劳动力转移到第三产业上;完善青年培训体系,努力降低青年失业率等。

应该指出,导致德国劳动力市场处于目前这样的困境原因也与福利政策有关,德国的社会福利的负担过于沉重,作为一个高福利国家每年用于这方面的支出都占其政府支出的很大一部分,而维持福利的高税收制度又大大挫伤了投资者的信心,这些因素导致德国近年来经济增长缓慢,低迷的经济无法创造足够的就业机会,因此导致失业;当前的国际环境也对德国的劳动力市场不利,国内高税收政策又导致许多公司都将生产部门迁往国外,造成国内就业岗位不足。

因此目前德国的劳动力市场已到了非改革不可的地步了。

二、施罗德政府和德国各党派的就业改革方案
面对居高不下的失业率,20032005年期间,德国政府和在野党都提出了自己的就业改革方案。

在施罗德执政期间通过和实施了“哈茨方案”,其它各政党也提出了各自的改革意见。

2005年9月德国大选后,经过艰难的政府组阁谈判,产生了由联盟党和社民党的大联合政府。

新政府的就业改革方案将还有待协调制定,因此,有必要对有关党派的改革方案进行分析探讨,以期了解可能达成的共识与走向。

1.施罗德政府的“哈茨”改革方案
哈茨委员会(Hartz K ommission)是施罗德政府于2002年2月成立“劳动力市场现代化服务”委员会(K ommission Moderne Dienstleist ung am Arbeit smarkt“),由彼德・哈茨(Peter Hartz)领导,因此被称为哈茨委员会。

它先后制订了四部各有侧重的由《哈茨1》到《哈茨4》的四部改革方案,成为现行法律。

《哈茨1》于2002年11月在联邦内阁和联邦参议院讨论通过后于2003年1月1日生效,其核心思想有两点:
1.创造良好的外部环境,以提供更加快速有效的劳动中介服务,让所有的雇主和雇工得到更好的信息服务;为此要改进劳动中介人员的工作水平和工作质量,将劳动力市场上的需求和供给尽可能快地连接起来,通过高效的中介服务将能够大大减轻社会福利的负担。

2.为就业建立更多的渠道并开辟新的就业领域,为那些长期失业者创造更多的临时工的机会,并为那些自谋职业者创造更好的外部环境;同时严厉打击黑工,并创造家政服务方面的就业机会。

为贯彻《哈茨1》的核心思想将采取以下具体步骤:
首先、健全职业中心制度。

第二、提高中介速度。

第三、完善继续教育服务。

第四、继续为老年人就业创造良好的条件。

第五、建立人事服务代办处(PersonalServiceAgent uren,PSA)。

第六、鼓励个人创业。

通过《哈茨1》的核心思想及实施步骤可以发现,第一部就业改革方案主要着眼于为失业者再就业创造良好的宏观环境和有效服务,加强中介机构的作用,促进继续教育等,通过这些措施能够为那些想再就业的失业者提供更加快捷灵活的渠道从外部环境上为他们再就业提供便利。

和《哈茨1》同时生效的还有第二部改革方案《哈茨2》,作为《哈茨1》的补充其主要内容是促进低、中等收入的就业岗位,鼓励个人创办公司等。

时隔一年之后,《哈茨3》在通过联邦参议院的讨论后于2004年1月1日生效,其
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中心是改革和改组联邦劳动部门,为就业者创造运转良好高效的行政机构,主要有:
1、联邦劳工署(Bundesanstalt für Arbeit)改造成高效的、顾客至上的服务性机构;
2、简化失业保险操作程序;
3、减少劳动力市场政策工具上的投入;
4、继续发展劳动力市场政策中的积极因素;
5、继续完善老年人的就业保障并为年轻人创造就业机会。

而于2005年1月1日起生效的《哈茨4》对就业政策进行了比较大的改革和调整,其宗旨是:一,将国家投入和个人创造性重新结合;二,将用于社会福利的款项用于更需要救助的人,同时争取达到更好的效果;三,促使人们都自食其力。

其四要素分别为:自身努力、改善服务、国家促进和资金资助。

首先是自身努力,指要求需要社会救济的人具有责任感和进取心,努力依靠自身的能力找到工作,同时必须接受当地的劳动部门给他们介绍的所有的合情合理的工作,在这里不能以工作地点、工作环境比失业前的工作差为由拒绝介绍的工作。

此外,以前的只要收入低于社会救济线无论收入多少国家提供的救济金数量一样的政策也有改变,如果一个人的收入较高,他获得的救济金就要减少,直到如果他的毛收入达到每月1500欧元的时候国家就不再提供救济金;《哈茨4》的第二要素是改善服务,联邦政府决定把所有的社会福利和社会救助事宜都统统由德国联邦劳工代办处(Bundesagent ur für Arbeit)负责;第三要素是国家促进指对于那些受限于自身能力、技术水平等问题而找不到工作的人国家将提供必要的教育、培训及其它措施,以使其能够胜任工作;除此之外,联邦劳工署的工作人员还提供有关咨询服务和帮助;第四要素则是资金资助,这是《哈茨4》里关于失业金改革的部分,此次改革将过去的失业救济金和社会救济金合并在一起,成为调整救济金(Re2 gelleist ung),并且按照东西部不同的生活水准确定金额和底线。

2.联盟党及其它党派的改革方案
面对严重的失业问题和因此带来的社会问题,联盟党和其它政党也提出了自己的改革方案。

联盟党认为目前德国劳动力市场上最主要最关键的问题在于低技术水平职工的过高的失业率,而近几十年来德国政府在降低低技术水平职工的失业率方面没有取得突出的成绩,在欧盟十五国里,德国是没有大学毕业文凭的职工就业率最低而失业率最高的国家。

同样的情况也出现在老年职工身上,老年职工的失业率明显高于其它年龄段的职工的失业率,与欧盟其它国家相比,德国老年职工的失业率也明显偏高。

总的说来,联盟党认为所谓的“德国战略”,也就是让更少的人去创造更多的财富,并没有能够实现,在最近十年里德国的按购买力的人均GDP在欧盟15国里从第3位降到第12位,增长的财富被日益增长的失业人口消耗掉,越来越多的失业人口需要国家财政资助,以至不得不增加税收及其它费用,失望情绪日益明显,黑工猖獗,许多企业迁到国外,这反过来又导致失业率继续上升。

因此联盟党提出了如下25条具体的改革意见:
1、联邦政府必须首先承认其在经济政策、就业政策及其它社会政策上的失败并创造良好的框架条件重新制定所有于就业相关的政策;
2、为德国的经济界———无论是大型企业还是中小型企业———减轻税收,行政开支以及其它费用;
3、继续执行发展东部的战略,改善东部经济及就业形势。

在这里最主要的是改善东部的基础设施,特别是良好的交通网络以及高效的金融机构。

4、彻底改革税收制度。

德国需要一个新的财政收入机制,而最关键的则是简化税收程序,同时,税收额也应该相应地下降。

只有两者同步才能够尽可能地保证税收制度快捷、公平、高效。

5、为企业间成立劳工联盟打下法律基础;
6、在劳资工资协定法里明确规定,如果企业雇佣一个长期失业者有权在第一年以低于劳资工资协定的数额支付工资;
7、改革解雇法,对于那些雇佣人数少于20人的小企业,应该采取更加灵活的解雇政策;
8、要明确临时工在工作满一年后享受和正式工一样的薪酬及工作条件;
9、避免一切导致提前退休的因素,鼓励老年职工多从事钟点工的工作;10、失业保险费用应该通过在联邦劳工署(Bundesagen2 t ur für Arbeit)的节约逐步从6.5%将至5%;11、对于雇佣人数少于20人的小型企业的工作时间按照欧盟的框架方针进行灵活规定;12、对于雇佣人数少于20人的小型企业的工作地点的规定也灵活
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处理;13、对于雇佣人数少于20人的小型企业原则上也不要求对国家的经济数据做出贡献;14、降低社会保险金额,简化税法,通过降低收入所得税以及社会保险费减轻小型企业的负担;15、免除小型企业必须雇佣安全人员及公司医生的义务;16、调整青年职工劳资保护法,以使得更多的企业愿意雇佣青年职工及大学毕业生;17、影响劳资双方,以消除劳资合同里对青年职工不利的潜在因素;18、执行征收培训岗位费用、大幅提高遗产税和重新征收财产税的计划;19、通过大幅度的社区财政改革加强社区的投资能力;20、对联邦劳工署执行更有力的监管,以保证资金能够尽可能有效地利用;21、为成立那些卓有成效的低工资部门创造良好的框架条件,这些低工资部门能够让那些所谓的“简单工作”产生吸引力,在这里也包括为那些找不到工作的人提供就业机会,对于那些拒绝此类工作的二类失业金(Arbeit slo sengeld II)的领取者将减少他们失业金的金额;22、让德国重新成为世界领先的科研开发国;23、对于黑工不是通过惩罚来进行限制,而是通过一揽子的措施进行处理,这些措施里包括研究影子经济,特别是过于繁重的税收产生的原因;24、完全解除商店营业时间的限制;25、通过更加灵活的政策让那些基础设施较差的边境地区能够承受住欧盟东扩的压力。

①
在这里,联盟党的具体改革方案关注改善企业,特别是中小型企业的经营环境,减轻它们的税收负担;这和社民党的哈茨方案里更多地关注劳动者就业政策方面的改革以及更多地改善雇工的工作条件形成了鲜明的对比。

②
其它党派如绿党、自民党和左派党也提出了相应的就业改革建议。

如绿党建议引进“按地方和行业而有所不同的最低工资标准”。

绿党主张不对“工资标准自主权”、
“解聘保护法”以及“职工参与决策
权”进行限制。

建议按照维持生活的费用相应提高“二类失业金”。

同意为工资谈判松绑,允许缩短工时的同时放弃部分工资的做法。

主张将低工资中的附加成本部分降低,工资附加成本将随工资的增加而增加,与此相应提高高收入者的个人所得税水平。

自民党则主张允许企业根据对劳动的需求来制定有别于行业普遍标准的工资水平。

建议将成立“企业理事会”的法定最低雇员人数从5人提高到20人和缩小企业监事会规模。

“解聘保护法”将只适合于在一个至少有50名雇员的企业中工作了至少4年的雇员。

主张将“一类失业金”的领取时间统一定为12个月。

左派党主张收回把社会保险合并到“二类失业金”的改革成命,统一德国东西部的“二类失业金”并将之提高到412欧元。

反对改革“解聘保护法”,主张法定最低工资为每月1400欧元。

建议提出要进一步扩大劳动方参与企业决策的权限,将企业组成法更加民主化。

失业者和低收入者将得到符合人类尊严的最低生活保障。

三、结束语
联盟党和社民党组成大联合政府后为这两大党协调就业改革方案提供了有利条件。

虽然过去双方在如何解决失业,改革就业政策上存在着方法上和侧重点上的差异,但解决高失业率和维持社会稳定是两大政党共同关心的首要问题,今后德国的就业改革将会走向何方则要看这两个德国大党在大联盟内部的合作了,但无论这样的大联盟在改革劳动力市场方面取得什么样的成果,都是德国向一个更加有积极性和主动性的福利国家改革所进行的意义深刻的尝试,这不仅给德国未来的进一步改革,也为欧洲其它高福利国家进行就业政策改革积累了宝贵的经验。

责任编辑:肖友瑟
①②关于联盟党具体改革方案可参见基民盟官方网页里关于就业政策的阐述:http://www.cdu.de/politikaz/arbeit smarkt.php,2005.8.
10.
关于联盟党竞选纲领中有关劳动力改革的具体方案可参见《德国研究》2005年第3期伍慧萍发表的《基民盟/基社盟2005年大选纲领探析》。

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