拆坝有缘由建坝须谨慎——从美国拆坝看水电开发政策的演变

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67 起淤积波向下游移动数年，堵塞各类取水口，淤沙 还会抬高下游河床，改变支流的汇流状况，改变河 势，影响未来洪水位，扩大洪水淹没区等等，这些 问题有可能是决定水坝是否拆除的重要因素。 因此，美国的水坝也不是说拆就拆，拆完就没 事了。不仅需要对水坝退役或拆除的必要性进行认 定，还需要对拆坝以后可能造成的不利影响进行评 价，需要在各方面意见中进行权衡，最后作出审慎 的决定。有关拆坝的评定一般包括工程审查、淤积 处理方案认定和环境评价等内容。目前，美国对大 坝及相应水电设施的退役或拆除还没有全国统一的 标准或准则，但 美 国 土 木 工 程 师 协 会 （ !"#$ ） %&&’ 年 ’ 月公布 的 《 大坝及水电设施退役导则》 为退役 评价提供了一种技术方法，可用以评估拆除工程的 技术措施、淤积处理和环境影响等问题。通过工程 审查可确定拆除措施的可行性，但是对各种淤积处 理方案的结果还难以估计，预测大坝拆除之后的环 境变化也存在很大困难。有关拆坝的问题已经引起 咨询公司、联邦资源管理机构及水电行业的广泛兴 趣，同时，这一领域的知识空白也激起了许多学者 的研究热情，他们正在进行广泛深入的研究。
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拆坝有缘由 ! 建坝须谨慎
— — —从美国拆坝看水电开发政策的演变
韩 益 民
（ 水利部发展研究中心，北京 ! "###$% ）
! 水电开发；拆坝；美国
中图分类号： &’() （ *"+ ） ! ! ! ! 文献标识码： ,! ! ! ! 文章编号："(*"- ")#% （ +##* ） #"- ##."- #.
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开始美国就有了拆坝个案，但当 时 拆 坝 的 数 量 极 少 ， 而 且 都 是 小 型 水 坝 ， 只 是 最 近 !" 年 拆 坝 数 量才有了较快的增长。据 有 关 资 料 统 计，截 至 目 前 ， 美 国 已 拆 除 了 近 #$" 座 水 坝 ， 其 中 有 近 %&" 座 坝 的 高 度 超 过 ! ’ 或 长 度 大 于 &" ’ ， 但 符 合 大 坝 标 准 、 即 高 度 超 过 (# ’ 的 坝 仅 占 # ) 左 右 。 (*$" 年 以 来 已 拆 除 水 坝 &#" 余 座 ， 仅 (**# + !""" 年 就 拆 除 了 (%" 座 。 !""! 年 计 划 拆 除 ,& 座 水坝。在过去的数十年里，进 行 退 役 评 价 和 被 拆 除水坝的数量一直在稳步增长。
去原有功能、毫无存在价值且存在潜在威胁的水坝， 而且大多是一些低矮的小型水坝，这和我国一些小型 水库因淤积、质量低劣、效益很小或自然受损等原因 造成的水库自然废除有相似之处。据美国水坝安全协 会的资料显示，每年被拆除的水坝只是现存水坝的一 小部分，全美总共有 -# """ 座超过 , ’ 的水坝以及更 多的更小一些的河道上的挡水建筑物，绝大部分水坝 是为推动磨房、防洪以及 为地方 和农业 供水而 建造 的，其中只有不到 &) 被用来发电。 从另一个角度看，在拆除的水坝中，也有一小 部分主要是出于恢复自然生态、保护水资源和各种 鱼类等生态环保的考虑。美国很看重鱼类生境。可 以说，一座水坝是否继续运营的前提之一是看它是 否影响到鱼类的生存而使鱼产量减少或一些鱼类灭 绝。一些水坝因破坏沿岸的鱼群回游、改变沿岸及 岸边野生动物的栖息地并影响流域生态环境而受到 指责，进而被拆除。生态因素和经济因素综合考虑 比较的结果也可能作出拆坝决定。很多坝是由建坝 公司自己拆掉的，因为他要考虑到运营的成本。如 果按法律要求恢复生态、保证鱼类生境需要更大成 本的话，他会选择拆坝。 当然，主要考虑生态恢复原因而对正在发挥效 益的水坝进行拆除往往会引起非常激烈的争论。环 保主义者认为，建造水坝虽然会给人们带来许多好 处，但也应该看到在河流上筑坝的负面影响：水面 淹没了库区宝贵的土地，切断了鱼类每年迁徙的通 道，使下游河道不适宜鱼类和野生动物生长，影响 流域的生 态 环 境； 拆 除 年 久 失 修 或 效 益 衰 减 的 水 坝，改善了水质，增加了养殖机会，恢复了野生动 物的栖息地，同时减少了债务和维修费用，反而会 给人们带 来 好 处。所 以，拆 除 水 坝 是 最 好 的 选 择。 而水电行 业 及 利 益 既 得 者 则 认 为， 水 坝 带 来 了 发 电、防洪、灌溉、供水等一系列好处，至于说水坝 引起的生态环境问题，可以通过采取一些措施加以 解决。关于水坝利弊、水坝退役或拆除的争论原只 在环保主义者和水电界之间进行，但近年来已引起 公众和政府官员的强烈关注和参与。 但水坝被拆除也并非一了百了，拆坝造成的影 响也不容忽视，而且越来越引起人们的关注。随着 水坝的部分或 全 部 拆 除， 河 水 会 冲 刷 库 区 的 淤 沙， 使河水混浊度增大、下游河流中推移质增加，建坝 后形成的河流形态将会改变，淤沙的无控泄放可引
#" 《 水 坝 与 发 展— — —新 的 决 策 框 架 》 ：建设 符合可持续发展标准的水坝
0 0 %&&’ 年 + 月， 在 世 界 银 行 和 世 界 自 然 保 护 联 盟的支持下，国际社会就大型水 坝 建 设 的 有 关 问 题召开了第一次专题会议。这次 会 议 达 成 了 一 项 协议，即呼吁 成 立 一 个 专 门 机 构— — — “世界水坝 委员会” ，负 责 研 究 评 审 大 型 水 坝 的 综 合 利 弊， 拟订 大 型 水 坝 的 规 划、 设 计、 评 估、 建 设、 运 作、监控和停用的国际公 认 检 验 尺 度、准 则 和 标 准，起草并提出一份权威 性 的 评 估 报 告。世 界 水 坝 委 员 会 于 )*** 年 %% 月 完 成 了 题 为 《水坝与发 展— — —新 的 决 策 框 架 》 （ 也被称为 “ 《 水坝与发展报 告》 ” ） 的 “ 全球审议报告” 。这是世界上有关水坝 成败经验的第一份世界性、综合 性 的 独 立 评 估 报 告。报告的发布在国际上 引 起 了 强 烈 反 响。为 了 确保 《 水坝与 发 展— — —新 的 决 策 框 架 》 的 客 观 性、 公正性和科学性，在组织 起 草 之 前，世 界 水 坝 委 员 会 首 先 确 定 了 争 论 各 方 都可以接受的评价原则。 评价原则认为：评价任何一个水坝建设项目都应该 以实现长远的、根本的、可延续的人类综合福利为 目的；都要做到经济上的有效性、社会上的公平公 正性和环境上的可持续性的统一。具体概括为：公 平性、有效性、参与性、持续性和责任性。后来这 一原则得 到 了 人 们 的 普 遍 认 可。 在 这 个 原 则 指 导 下，世界水坝委员会首先组织开展了广泛深入的调 查研究，包括详细研究了八项有关大型水坝的具体 案例，编写了关于印度和中国的国家分析报告，编 写了俄罗斯和新独立国家的简要分析文件，编写了 关于 %)/ 个大型水坝的调查报告。除此之外， 还就
! ! 关于水电开发和水利工程建设对环境与生态的 影响的争论仍在继续。怒江、金 沙江 上 诸 多待 开 发 的水电工程因争议在缓缓推进，接近 尾声 的 三 峡工 程也由于逐渐暴露出来的一些问题而受到环 保 主义 者及其他相关人士的密切关注甚至批 评。水 电 开 发 和水坝建设的不当对生态环境造成 破坏，重 新评 价 和调整一些河流的水电开发方案乃至我国整 体 的水 电开发政策，向那些严重破坏生态的水电工程说不， 等等，这些声音仍然不绝于 耳。在 这 些声 音 的 背后 或者说那些持反坝观点的人，他们的理论依据或许更 多地来自国外的反坝运动和拆坝案例。那么，像美国 这样的水电大国，他们究竟出于怎样的原因在拆坝， 他们拆的是什么样的水坝？他们目前是如何对待水电 开发的？国外的反坝运动到底是怎么回事？当前世界 范围的水电开发是否真的已经陷于退潮之势并应该走 向消亡之路？在此，笔者结合美国等国家的有关情况 就国外水电开发政策的变化作一个浅析。
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的建设有近乎苛刻的审核规定，基本上已经停止修 建大坝，对修建个别 %* , 以 下 的 小 型 水 坝 也 作 了 严格限制— — —它不能干预水资源系统，不影响河流 水质和水的生态状况，不能对交叉水域、海洋、地 表水和地下水产生负面影响。挪威是世界上水电开 发 程 度 最 高 的 国 家 之 一， 其 电 力 的 &&- &. 来 自 水 电，但出于环境保护的考虑，现在已经立法禁建水 坝。法国因水 坝 建 设 造 成 / 条 主 要 河 流 中 鲑 鱼 绝 迹，现在也立法禁建水坝，并开始拆坝。瑞典能源 政策规定，宁可培育柳树能源林，也不能在四大河 流上发展水电站。莱茵河流域国家也提出要让莱茵 河重新自然化。
收稿日期：+##( - "# - "# 作者简介：韩益民，男，高级工程师。
!" 美国水政策重心从开发转移到管理和保护
美国有着漫长的筑坝历史。自 "/ 世纪末以来， 为发展经济，美国掀起了几次综合开发水资源、大 规模建坝的高潮。+# 世纪 $# 年 代 是 美 国 水 利 水 电 开发史上 著 名 的 “ 大坝时代” 。 据 不 完 全 统 计， 到 目前为止美 国 共 建 成 水 坝 %. ### 多 座。 水 利 工 程 在防洪、灌溉、发电、航运、供水、生态环境保护 以及旅游等方面都发挥了很大效益。 当美国经济社会的发展走过快速增长期进入相
!" 安全、经济和生态问题是拆坝的主要原因
是什么原因促使美国不断拆除水坝呢？有关专 家解 释 了 个 中 原 由： （(） 水坝达到和超过使用寿 命，存在较大安全风险。美国水坝数量众多，一些 水坝的坝龄已超过百年。水库的平均寿命是 #" 年， 美国水库使用 年 头 超 过 #" 年 的 已 占 四 分 之 一， 到 !"!" 年时将高 达 $#) 。 随 着 时 间 的 推 移， 老 化 水 坝的数量在增加，其安全性已发生很大变化，若干 水坝年久失修，工况恶劣，运行风险不断增大，安 全事故时有发 生， 已 对 下 游 的 安 全 构 成 严 重 威 胁。 而下游地区经济 状 况 与 建 坝 之 初 相 比 已 非 常 发 达， 大坝一旦失事，将造成重大损失。因此需要对这些 超龄水坝的安全性重新进行评价，达不到安全要求 的将陆续退役或被拆除。 （!） 水坝经济效益日益衰 退，维修成 本 不 断 增 加。 在 美 国， 大 约 &") 的 水 库已达到使用寿命的末期，当年为农 业灌 溉 等目 的 修建的坝已失去作用，反而成为河道上无益的 “ 混凝 土塞” ，同时，其工程的运行成本及维修费用不断上 升。一方面，工程运 行 难 以 为 继，另 一 方 面，工 程 运行维护的费用将超过拆除它们的 支出，即使 两 者 的费用不相上下，拆除它们则可免除 未来 继 续 维护 所需的费用。 （& ） 已开发出不用兴建水库而可以满 足人类需求的方法。例如防洪，因为美国幅员辽阔， 人口相对较少，从恢复生态 环境 考虑，美 国现 多 采 用一些非工程的防洪对策：恢复湿 地，维 持 河岸 缓 冲地带，或协助居民和企业迁离洪 泛 平 原，通 过 这 些非工程措施更有效、更经济地实现防洪目标。 从上面我们可以看出，安全问题是美国水坝拆 除最重要的因 素。 与 安 全 因 素 有 关 的 是 经 济 因 素： 一般来讲，拆除一 个 过 期 水 坝 比 维 护 它 更 加 便 宜。 美国的拆坝实际上就是拆除那些超过使用年限、失