论行政垄断的法律规制

论行政垄断的法律规制

作者：孙妙祥

来源：《智富时代》2018年第12期

【摘要】规范行政垄断是中国政治体制改革的重要任务之一，对中国社会经济的全面转型具有战略意义。行政垄断由于其复杂性在中国市场经济建设过程中制造了障碍。虽然中国《反垄断法》的颁布和实施为取消行政垄断提供了强有力的法律支持，但行政垄断的彻底根治也需要立法机关、执法机关和司法机关的强有力合作。在分析行政垄断的成因和危害的基础上，从法律完善的角度提出了解决我国经济转型时期行政垄断问题和建议。

【关键词】行政垄断；反法垄断；规制；法律

一、行政垄断的概念

随着20世纪80年代中国经济体制改革的实施，行政垄断这个经济转型期的独特产物，受到了政府和学术界的强烈关注。关于行政垄断的定义，国内学者提出一些观点。第一，行为和状态说，持这种观点的学者将其定义为：“行政垄断是指一种国的行为，凭借行政机关或其授权的单位拥有的行政权力，滥施行政权力，而使某些企业得以实现垄断和限制竞争的一种状态和行为”。第二，合法和非法说。典型的概念是：“行政垄断是政府利用公共权力排除或限制竞争，行政垄断包括法律行政垄断和非法行政垄断”，即行政垄断有法律和非法律的差异，所以有合法对行政垄断豁免的情况，反垄断法下的监管对象只是一种非法的行政垄断。第三，行政因素说。这种观点认为，行政垄断是一种包含行政权力因素的垄断，即“行政垄断是行政权力与市场力量形成的特殊垄断”。2007年，中国颁布了《反垄断法》，没有对行政垄断作出抽象的定义，而是采用了一种列举原则的方法，对行政垄断的恰当和准确定义是规范有害行为和有效实施法律的基础。[1]

关于行政垄断的概念，首先，行政垄断是一种行为。从法律的角度来看，行政垄断只能是一种行为。法律通过调节人们的行为来调节社会关系，而不是通过调整人们的内心观念和思想来调节社会关系。第二，行政垄断是公共权力主体所犯下的违法行为。行政权力本身是合法的，行政权力存在以宪法为前提，行政垄断是行政权力滥用的结果，法律行为不属于行政垄断范围。第三，行政垄断行政机关行使国家各级行政机关的行政权力。市场经济追求自由竞争，而行政垄断则依靠特殊的行政权力来限制市场主体的自由，并以行政权力构建障碍，是一种阻碍市场自由竞争的有害行为。总之，我们认为行政垄断是指政府及其下属部门在行政或滥用行政权力，限制竞争，侵犯市场公平竞争秩序方面的违法行为。

二、行政垄断的成因

长期以来，学术界和实务界都把行政垄断视为计划经济的产物。他们认为，目前中国的行政垄断完全是由经济体制改革不完全形成的，是计划经济的残余。这种观点有其合理性。但事

实并非如此。行政垄断与计划经济密切相关，但计划经济不是行政垄断的唯一原因。在发达的市场经济条件下，行政垄断行为仍然可能存在。本文从历史演变，经济模式和法律制度三个方面探讨了我国行政垄断形成的原因。

（一）政治体制改革滞后

在过去30年的改革开放，经济体系中的大刀阔斧的改革，中国已经凭借制度红利，股息开放和人口红利优势在政治、经济、文化上都取得了重大的发展。但是中国政治体制改革相对滞后，特别是行政体制改革步伐缓慢，导致个体经济体制改革发展缓慢，为行政垄断的出现提供了制度基础。政治体制改革，最直接的表现是政府职能的缓慢转型。政府的权力不明确，行政机构重叠。最终导致政府和企业不分，政府和资本不分，政府和市场不分等问题的出现。

（二）区域经济增长竞争激烈

新中国成立以来，中国区域产业结构的融合是中国经济发展的共同问题，这也是行政垄断形成的重要原因之一。产业结构趋同的具体表现是区域间轻工业和重工业的比例相似，区域间产业结构相同，区域间支柱产业相似。区域产业结构趋同使区域经济发展竞争进入了一个白热化阶段。行政机关采取行政权力，限制或消除市场竞争，形成区域行政垄断集团，以保护区域内产业的快速发展。但是，应该强调产业结构与行政垄断的趋同是一种相互促进的关系，而不是一种不可避免的因果关系。产业同构是行政垄断形成的重要诱因之一，行政垄断的形成进一步促进了产业的发展和产业同构增加。事实上，在正常的市场条件下，随着市场竞争的发展，产业同构将逐渐消失，中国工业同构现象日益严重的原因正是由于行政垄断的存在。

（三）法律制度体系不完善

经济学界认为，理性的人正在追求自身利益的最大化。在做出任何行为决定时，人们会充分考虑他们的成本和收益。虽然现实中没有绝对理性的经济人，但经济分析研究方法确实为研究法律问题提供了新视角。中国行政垄断长期存在的原因在于缺乏有效的行政垄断法律控制制度，这导致了行政垄断的不断扩散。第一，中国颁布的控制行政垄断的法律文件不完整。第二，目前，中国尚未设立规范行政垄断的权力机构或部门。第三，现行的反行政垄断法律文件没有明确建立非法责任追究制度。虽然部分法律条文有违法规定，但处罚太轻。因此，缺乏有效的行政垄断法律控制制度，是旧行政垄断未被根除，新的行政垄断现象不断出现的重要原因。[2]

三、行政垄断的危害

改革开放后，虽然政府放弃了对大多数产业的垄断，但竞争形势逐渐形成。但是，在一些传统产业中，行政垄断仍然存在，已成为制约中国市场经济健康发展的瓶颈，阻碍了市场经济体制的发展。

（一）阻碍市场的正常运行

中国社会主义市场经济体制改革是以市场竞争机制为基础，实现市场资源合理配置的基本手段。为了维护市场竞争的正常运行，实现自由平等的竞争秩序，必须建立统一有序的市场体系。行政垄断的本质是滥用行政权力，违反了自愿和平等市场交易的原则。它在市场交易中渗透了许多非市场因素，不利于形成统一的全国市场体系。

（二）危害社会公共利益

行政权力的建立最初是由国家强制性力量保障，用于维护社会秩序和公共利益，促进社会福利。但是，行政垄断部门人为地控制着产品的数量和价格，形成了“卖方市场”，这对他们有利，获得高垄断利润，并通过行政权力获得高于市场竞争价格的垄断价格，并将消费者的利益转移到垄断部门，从而实现部门、行业、利益集团及其利益成员的利益最大化。

（三）损害政府形象

行政垄断和政府腐败相互伴随，行政垄断对政府、企业以及官员是有害的。由于行政垄断行业大多是一个与公众密切相关的行业，代表着政府的形象，由此产生的腐败行为将不可避免地降低政府的威信。

四、规范行政垄断的法律规制

（一）建立专门的行政垄断执法机制，确保反垄断工作的权威性

《反垄断法》正式颁布实施后，反垄断三大执法机构：商务部反垄断局，国家发展和改革委员会价格监督检验部，国家工商行政管理局反垄断和反不正当竞争执法局。国家反垄断机构成立后，立即开始反垄断工作。行政垄断涉及国家宏观经济和特殊产业政策。执法对象不仅涉及中央部委，还涉及地方行政机关或其授权部门。因此，中国应依靠法律建立高度独立的反行政垄断执法机构，其地位应直接隶属于国务院。具体安排分为中央和地方两极机构，位于省、自治区、直辖市的机构在中央机关的领导下统一，不得隶属于中央部委和地方政府。

（二）建立行政垄断责任追究机制，切实提高行政垄断行为法律成本

国内外学术研究的结果表明，不完善的行政垄断责任机制是反复禁止行政垄断但不成功的主要原因之一。因此，中国应加快建立健全的行政垄断问责机制，建立严格的法律责任制度，提高反行政垄断权。法律文件的权威性和有效性有效规范了行政垄断。一般来说，有三个层次，它们分别为民事责任、行政责任和刑事责任。由于行政垄断主体的特殊性，行政垄断的追责必须承担民事责任。调查时，还要确定行政责任，并依法追究造成严重后果的行政垄断的刑事责任。需要强调的是，行政机关除了要对行政机关的责任进行调查外，还应加强对直接责任人的处罚，从政治前景、经济利益和个人角度全面遏制行政人员的行政垄断。[3]

（三）完善行政垄断审查救济制度，设立独立性的权威执法监管部门