开罗贫民窟问题的解决对山西城市发展 的借鉴意义

作者简介李　晶，山西师范大学历史与旅游文化学院研究生。

车效梅，山西师范大学历史与旅游文化学院教授，院长，历史学博士。

摘　要：贫民窟是世界城市化进程中的普遍现象。

埃及与中国同属发展中国家，又是中东阿拉伯世界最早实施“开放”政策的国家，其首都开罗贫民窟与山西城市棚户区在景观特征和社会特征方面呈现出相似性，在具体类型比较中差异明显，埃及政府在公共住房、搬迁安置以及贫民窟升级改造政策中的经验、教训，值得山西城市借鉴。

关键词：开罗；山西；贫民窟；棚户区Abstract：Slums is a common phenomenon in the process of urbanization.Both china and Egypt belong to the developing countries,and Egypt was the first country that carried out the opening policy in the middle east Arab Countries.Slums in the Cairo,the capital of Egypt,and shantytown in the main cities of Shanxi shows many similarities in the characteristics of Landscape and society.meanwhile there are many differences in a comparative study of concrete classification.By Comparing renovation measures in Shanxi and Cairo,the measures taken by Egyptian officials,including the public housing policy,the placement,and slum upgrading,also brought impact on slums renovation from which Shanxi government can learn something.Key words：Cairo；Shanxi；Slum；Shantytown 中图分类号：C912.8 文献标识码：A 文章编号：1674-4144（2012）-02-53（7）开罗贫民窟问题的解决对山西城市发展的借鉴意义*李晶　车效梅＊　基金项目：山西省研究生优秀创新项目《中东城市贫民窟改建对山西棚户区改造的借鉴作用》（20103067）；教育部2009年新世纪优秀人才扶持计划《中东城市边缘群体与社会稳定》（NCET-10-0871）；山西省软科学研究项目（2011041024-01）阶段性成果之一。

世界城市化浪潮冲击下，中国作为人口最多的发展中国家，低收入群体住房问题已经开始制约国内城市发展，集中体现为城市棚户区的出现和蔓延。

山西是我国煤炭资源大省，棚户区的大量存在严重制约着省内资源型城市的转型与发展。

随着棚户区改造规模扩大，居民搬迁日益增多，由此引发的各种问题成为山西城市现代化推进之隐患。

二战后，埃及实施以西方城市化为参照的“赶超”战略，导致了严重的过度城市化[1]现象。

畸形的城市化道路为埃及社会稳定带来诸多问题，[2]其中贫民窟问题尤为严重。

埃及首都开罗是中东贫民窟最集中的地区。

2005年世界最大的30座贫民窟，中东地区有6座，其中开罗占4座。

[3]本文通过开罗贫民窟与山西城市棚户区特征、类型及政府对策的比较，对开罗贫民窟改造的经验教训加以简要梳理，以便为山西城市发展和棚户区改造提供参考和启示作用。

1　贫民窟与棚户区的概念比较“贫民窟”与“棚户区”的定义与衡量标准是确定研究对象，深入比较贫民窟与棚户区特征、类型及治理政策的重要前提。

联合国近年来努力给贫民窟制定定量定义，但是由于各国对贫民窟认识的分歧，以及贫民窟本身的复杂性、相对性和动态变化性使各国政府仍未达成共识。

“贫民窟”概念诞生在詹姆斯·哈代·沃克斯（Janes Hardy Vaux）1812年的《闪客词典》中，该书将贫民窟与敲诈勒索或罪恶交易视为同义词。

19世纪中叶，贫民窟一词在法国、美国和印度流行并被视为一种国际现象，它们是破旧住宅、过度拥挤、疾病、贫困和邪恶的混合体。

1895年《史克里伯纳杂志》将其称为“地球表面最恐怖的人类居住区”。

[4]19世纪末，西方世界对贫民窟的污名有所改变。

1880年英国的住房改革将贫民窟定义为“不适宜人类居住的住房”。

20世纪以后，西方政府开始更为严格和精确地界定贫民窟内涵，如“租住房屋”、“租住区”和“恶化的社区”。

2002年10月内罗毕召开的联合国专家组会议（EGM）将贫民窟界定为：“具有不充足的安全饮用水；不充足的卫生和基础设施；房屋结构质量差；过度拥挤；不安全的住房结构。

”[5]在我国与贫民窟相似的区域被称为“棚户区”，山西省人民政府关于实施城市居民棚户区改造的指导意见将“棚户区”界定为“城市规划区内国有土地上和独立工矿区内，使用年限久、房屋质量差、基础设施不配套、交通不畅、消防隐患大、环境脏乱差的集中连片平房和简易楼房。

”[6]可见，“贫民窟”与“棚户区”概念在内涵上具有较大相似性，概念上的一致性为开罗贫民窟与山西棚户区的比较提供了可能。

2　开罗贫民窟与山西城市棚户区的特征比较开罗贫民窟是与埃及过度城市化相伴而生的，“20世纪60年代中期开罗贫民窟开始大量增长”[7]。

此后，由于开罗人口持续攀升，社会经济形势不断变化，加剧了开罗住房供给的缺口，贫民窟开始在整座城市蔓延。

山西区域城市化长期发展缓慢，改革开放后，随着资源枯竭及国有企业结构调整，加之城市化进程加快带来的大量农民工，使得山西城市中的下岗失业问题日趋严峻，城市棚户区问题逐渐凸显。

尽管贫民窟与棚户区形成背景不同，但由于开罗和山西城市普遍存在政府财政紧缺、对低收人群住房问题认识不足，且没有将其纳入统一的城市规划体系，于是贫民窟和棚户区在发展过程中无一例外呈现出极大自发性并表现出如下共同特征：2.1　人口庞大开罗是整个中东地区贫民窟最集中的地区，贫民窟内庞大的人口规模是其突出特征。

据埃及政府统计，在整个大开罗地区，贫民窟数目高达81座。

[8]随开罗人口不断膨胀，其城市贫民窟人口持续增长，并直接造成该地区人口过度拥挤和高密度。

以开罗曼施纳萨尔贫民窟为例，50多万人口拥挤在350ha土地上，平均每间住房居住人数为1.58人，高于开罗全市平均值1.14人。

[9]与拥挤的开罗贫民窟一样，山西城市棚户区面积广，涉及人口庞大。

据2006年山西省住房和城乡建设厅统计，山西省国有煤矿棚户区共有681.23万m2，涉及人口达53.78万人，其中国有重点煤矿棚户区335.96万m2，26.65万人。

[10]庞大的贫民窟和棚户区人口为开罗和山西城市发展及相应区域治理提出了严峻挑战。

2.2　住房、基础设施低劣开罗贫民窟的住房问题主要表现为住房建筑结构和材料的非永久性。

据统计，1975年开罗东南曼施纳赛尔地区的穆盖塔木（Mokattam）贫民窟内，大部分住宅为罐头瓶搭建的窝棚，其中只有5户人家的住房选取了永久性的建筑材料。

[11]在死人城，近百万贫民将马穆鲁克王朝时期的坟墓作为自己的住房。

无数的墓碑被用作写字台和床头板，搁放骨灰的墓穴用来存放衣物。

[12]开罗贫民窟内基础服务设施也非常匮乏。

饮用水供给不足，污水处理系统滞后，公共社会服务设施短缺。

位于开罗市中心以东20km，纳赛尔城以西5km处的埃兹贝特埃尔-哈格戛纳（Ezbet El-Haggana）贫民窟，该区水源只能依靠北部的一条自来水管道供水；污水处理主要利用原始的化粪池进行收集，并由驴车用木桶运出；居民多依靠发电机自行发电；拥有百万人口的地区仅有初等、中等和稍高水平的学校各一座。

[13]山西城市棚户区住宅同样大多是年久失修的危房，雨季来临房屋倒塌时有发生。

私搭乱建使棚户区内建筑间距过小，采光通风不足。

同时，棚户区内用地功能紊乱，没有明确的功能分区，住宅功能与商业等其他用途往往混杂在一起，居住安全很难保障。

近年来，山西资源型城市转型过程中，旅游业迅猛发展，棚户区的无序混乱无疑使山西城市形象大受影响。

2.3　边缘化特征明显，贫穷现象突出1998年开罗贫民窟伊兹贝特贝赫特（E z b e t Bekhit）居民的家庭收入调查显示，区内15.2%的居民月收入在44.1美元以下，50.1%的居民月收入在44.1-88.2美元之间，仅有34.7%的居民月收入在88.2美元以上，而同期整个开罗居民月收入平均值却高达205.8美元。

[14]即便是如此微薄的收入，对于大多数贫民窟居民而言也是不固定的。

因为他们多在非正规经济部门就业。

如曼苏纳赛尔贫民窟，65%的人口在非正规经济部门工作。

[15]与开罗贫民窟居民的就业状况相似，山西棚户区居民大多属下岗职工和进城农民工等低收入群体，多从事知识含量较低的体力劳动或稳定性较差的非正规经济活动，这就决定着他们时刻都有失去工作的危险，贫困呈上升之势。

相似的贫困生活状态，使得开罗贫民窟和山西棚屋区居民在日常生活中常常遭遇其他群体的歧视，这些地区往往被看做城市“黄赌毒”泛滥的地区。

在开罗，这种社会歧视甚至来自当地政府，1989年埃及前总理阿提夫·西德基（Attaf Sadekey）将贫民窟描述为既不属于农村也不属于城市的“毒瘤”。

[16]总之，强烈的社会排斥在使这些贫困地区“污名化”的同时，也为各种社会矛盾激化埋下了隐患。

3　开罗贫民窟与山西城市棚户区的类型比较开罗贫民窟根据原始土地功能和土地所有权不同分为以下几种类型：第一种，建立在农业土地上的贫民窟。

这种类型的住宅区通常是在未取得土地再分割许可权或建筑许可权的情况下，从农民手中非法购买农业用地而建造的私人住房。

该类型住宅源于20世纪60年代，开罗市周围一些小块农业用地开始被农民和中间商非法分割，然后卖给建房者。

1974年埃及实施开放政策后，前往海湾国家务工的埃及劳工不断增多，大量侨汇成为民间非法建房的重要资金来源。

于是在政府长期管理缺位的情况下，大量非正规住房在农业用地上拔地而起。

虽然政府采取一些措施，如1978年政府颁布法令，指出在农业土地上建房非法；1996年进一步指出这是一种严重的犯罪行为。

然而，城市人口膨胀，城市用地价格高昂与市政机构的不作为使这些法律形同虚设。

据统计，在开罗贫民窟类型中数量最为庞大的便是建立在农业土地上的非法住房，其比例占到开罗全部贫民窟住房的48.6%。

[17]城市低收入者在选择住房时更倾向于选择此类住房，一方面是由于农业土地上建立的非正规住宅，尽管其建房行为属于非法，但它们往往具有合法的土地所有权。