南京市税务学会

其次，在农民复建房（安置房）建设中，纳税主体的界定也存在一定的疑问。其在运作中，一般由政府或相关部门与房开发公司签订委托建设协议，建成后，由政府或相关部门统一进行分配、安置。对此，是以政府或相关部门为纳税主体还是以房开发公司为纳税主体无明确的政策界定依据。
2．存在税目及计税依据确定困难。根据苏地税函[2007]176号文的规定，租用或利用农村集体土地建房销售的行为属于“销售不动产”税目。但在开发过程中，却出现不直接建房对外销售的行为等情形，其与直接建房对外销售的行为混杂在一起，混淆了税目的界定。如某乡镇在小城镇开发中，与一家建筑公司签订了开发协议，委托其统一进行房地产开发，该公司在前期是直接建房对外销售的，但在开发后期，由于资金问题，无法进行全部项目的开发，后将一部分开发的集体土地人为划分为若干块宅基地形式转手给个人，由于是集体土地开发，该公司从乡镇政府手中取得集体土地时，就是签了一份协议，在转让给个人时，也是签了一份代建房协议,收款时开自制收据给对方，其转让给个人时收取的地价款与取得时支付给乡镇政府的地价款有一定的差价存在。由于该公司本身从事建筑业务，其转让土地时与受让人签订了代建房协议，约定房屋由该公司代建，该公司按所建房屋规模收取人工工资和管理费，建房所用材料由对方负责自购。
3．从课税对象看。由于该开发行为的不合法性没有影响其对外出售而获取经济利益。因此，对纳税主体销售不合法的建筑物而获取的经济收入征税，也没有改变其是否符合其他法律规范的性质。因此，我们建议对该行为应当征税。
二是加大集体土地开发企业的监控力度。完善与地方政府和国土部门的信息交换机机制，及时获取集体土地开发信息。设立小产权房开发企业的台账，通过摸底走访调研，随时掌握房屋的开发建设进展及销售情况，及早发现征管出现的薄弱环节，提出针对性的征管举措，有效监控房屋的开发建设进程、销售进展及收支情况，督促纳税人按规定申报纳税。
为了有效堵塞税收征管中出现的漏洞。2007年，我省专门以苏地税函[2007]176号文件进行了明确。然而，由于实际运作过程中出现的情况更多，也更复杂，其仍不能完全解决集体土地建房中涉及到的税收政策问题。
1．存在纳税主体界定困难。根据省[2007]176号文件，租用或利用农村集体土地建房销售的单位或个人为销售不动产营业税的纳税人。然而，在实际运作中，此类的集体土地开发，由于地方政府或村委会未能按规定办理前期的立项、规划等手续，导致在纳税主体的认定上带来了一定的难度。如：某乡镇因小城镇建设等需要，易地重建集贸市场，因资金问题，镇政府与几个个人签订了开发协议，约定由这几个投资人负责建设开发，镇政府从中按间抽取一定费用，后为了统一运作，镇政府成立了建设办公室，在签订对外销售购房协议时是以建设办公室的名义，出具的是财政所的财政收据，镇政府收到款项后扣除协议约定的相关费用后将余款转给投资人。在此例中，是以建设办公室还是以实际投资人作为纳税主体无政策界定的依据，为基层税务机关的征收带来了困惑。
3．其不规范操作增加了日常税收管理的难度。由于小产权房没有国有土地使用权出让合同，小产权房不能办理产权证，其本身存在违规操作行为。此外，再加上很多地方政府都参与其中，这本来使得不规范开发的集体土地显得更加复杂；其次，由于这些参与开发大部分企业的经营范围都不包含房地产开发业务，财务核算上的参差不齐，不仅让税务部门无法监控掌握房屋的建造、存量、已售数量、收入及成本等，其土地的开发具有一定的隐蔽性，也给税务机关的监管带来一定的难度。
1．按开发项目分类。可以将其分为三类：
一是直接以商品房的名义出售的住宅小区。这类房屋与正规的大产权房无异且存在价格优势，很受大众欢迎。二是以农民中心村复建房名义，取得农业开发用地，建造住宅用以出售。三是以建立某某幼儿园等公益事业的名义，建造住宅楼除少部分作为使用外，大部分作为住宅出售。
小城镇集体土地开发建房即小产权房是指一些镇村集体组织、建设单位或者不具备资质的开发商通常以新农村建设等名义出售的建筑在集体土地上的房屋。由于其比正规的房地产开发少缴了土地出让金等相关税费，在销售价格上一般要比同等位置房价低的多。也正是因为如此，近几年来，许多地方伴随着我区农村小城镇城市化进程的加快推进，在不同形式的房产开发中，可以说各乡镇开发的小产权房以其价格优势越来越受到人们的青睐。然而，由于其特殊性，给当前税收征管带来了一定难度。
三、税收征管建议
为了从源头上杜绝税收的流失，强化小城镇集体土地开发的规范化管理，促进农村小城镇建设健康快速地发展，建议如下。
一是明确集体土地开发建设纳税主体。虽然集体土地小产权的开发不具备房地产企业开发建设大产权房的法律要件，但考虑其运作实质的一致性，根据企业所得税法的实质重于形式原则，应该比照房地产企业进行税收征管。
四是强化集体土地小产权房的政策宣传。除了做好税收政策宣传外，尤其要注重向村委会、村民、土地经营者宣传关于小产权房的最新政策和相关知识。同时还应结合小产权中存在的政策风险、法律风险，积极向消费者宣传国家对涉农小产权房的基本规定，让消费者更多地了解小产权房存在的潜在风险，从政府部门、开发商、消费者三方面共同促进小城镇建设健康规范化发展。
在此例中就涉及到以下问题：1、该公司转手集体土地的行为是否征税？如征税应按什么税目公司代建房行为是界定为建筑业还是销售不动产？计税依据如何界定？
此外，在计税依据的确定上也存在一定的难度，主要集中在农民复建房（安置房）上，一般由政府或相关部门与房开发公司签订委托建设协议，建成后，由政府或相关部门统一进行分配、安置，在收取房款时，价格往往较低，大多远远低于建设成本，其计税依据的确定上是以实际收取的款项计算，还是采取成本加成（组成计税价格）的方式（因其本身根本无利润可言，加成率如何确定）也是一个需要探讨的问题。
1．从对外销售的行为来看。尽管其行为在一定程度可能不符合《房地产管理法》、《土地管理法》等法律规范，但其行为完全符合《营业税暂行条例》规定的“销售不动产”的“销售建筑物及其土地附着物”的征税范围，应当征收营业税。
2．从纳税主体看。尽管销售不动产的主体是企业或是经济组织（如姚徐村委会）。但只要这些经济实体发生应税行为，获得应税收入，就应当成为纳税人。
2．按照开发主体分类。可以将其分为三类：
一是由镇政府、村委会组建项目指挥部，由镇政府或村委会牵头，划拨土地建造房屋。由于采用这种方式需要地方政府拿出大笔的资金。因此，一般情况下，此类项目开发通常由建筑单位垫资建设，镇、行政村只是固定收取的一定土地转让款和相关费用后，由开发商自行开发销售房屋。
二是直接由街镇政府划拨土地，将土地卖给有资金实力的企业或个人，由企业承建房屋，房屋建成后分出一部分用于回迁户居住，余下的由企业对外出售。表面上看是农民付出了土地，而建设小产权房的企业却获取了大量无税利润。如某村部、柏果路西地块开发情况。经核查该两处是以转土地使用权的方式经营，其中某村部转让价款为15万元，柏果路西转让价款为22万元，合计37万元。
一、目前我区总体开发情况
2008年3月，六合局对辖区内小城镇开发较好的某镇集体土地开发情况和纳税情况进行了专项整治，随后并对其他乡镇实施了延伸检查。从整体情况来看，大部分乡镇都进行了小城镇开发，在检查的88个开发项目中,建筑面积达271937.9平米，开发房屋达994套，其余为门面房或厂房，总计应纳税总额1226万元，已纳税额606.275万元。其中20个工程已基本完工，其涉及投资额4456.16万元,已销售面积44479平米，在实现销售收入的复建房涉及少缴税134.38万元。到目前已补缴入库税收近450万元。
小城镇集体土地开发建房即小产权房是指一些镇村集体组织、建设单位或者不具备资质的开发商通常以新农村建设等名义出售的建筑在集体土地上的房屋。由于其比正规的房地产开发少缴了土地出让金等相关税费，在销售价格上一般要比同等位置房价低的多。也正是因为如此，近几年来，许多地方伴随着我区农村小城镇城市化进程的加快推进，在不同形式的房产开发中，可以说各乡镇开发的小产权房以其价格优势越来越受到人们的青睐。然而，由于其特殊性，给当前税收征管带来了一定难度。本文拟就当前小城镇集体土地开发建设现状调查及对税收影响分析提出一点看法。
三是严格小城镇集体土地开发项目税收征管。针对小城镇集体土地开发的特点，遵循“部门配合，源头控管”的税收征管思路，严格按照税收政策规定，规范和理顺集体土地开发税收征管秩序，对于价格明显偏低行为，合理确定其计税价格，对其转让土地行为，严格按照税收政策征收税款，确保国家税款的应收尽收和足额入库。
三是由单位和个人代建开发，名义上是农业开发用地或是个人住宅，实际上开发建造房屋以供出售。主要是建筑材料由老百姓自购，由代建企业向每户收取土地价款、代收政府管理费、建筑人工费。这里的个人既有当地农民也有城镇居民，其复杂性加重了税收管理的难度。
二、存在的主要问题
南京市税务学会 经济与税收
当前小城镇集体土地开发建设现状调查及对税收影响分析
作者：佚名 发布时间：2009-11-13 09:05
[内容摘要]