国务院40号文件解读稿

《国务院关于坚持科学发展安全发展促进安全生产形势持续稳定好转的意见》（国发[2011] 40号）文件解读稿（二〇一二年四月十二日）前言（一）安全的定义（清华大学培训研究，最高学府研究最起码的问题，也是人们尚不清楚的问题）1、广义的安全辞海：无危则安，无损则全。

指的是无危险、无损害。

安全的内涵是全方位的、涵盖各方面的平安。

从广义的安全讲安全是一种状态，是指满足人和物不受损害，身心健康和完整完满的一种环境，物态和状态。

安全是一种能力。

指人类对自身利益的捍卫、维护和控制能力。

包括生命、健康、财产、资源、生存空间、（领土、领海、领空）信息、无形资产、商业机会、传统、文化、社会结构、运行机制和秩序等。

安全是一门科学。

把安全科学作为一门学科列入工程与技术门类之中，称之为安全科学技术，被确定为综合类科学中的一门学科。

（我国于1993年7月国家标准GB/T13745-1992学科分类与代码中，还是一个年轻学科。

）终上所述，可见安全包罗万象，安全美国归类为174种、日本111种。

安全到底是什么？迄今为止，人们对安全的认识和理解还不是那么形象、完备和科学，以至于对安全的定义都很难包容一般意义上的安全内涵。

（例如：在对蔬菜批发市场农药残留的抽样化验分析中，没有一样蔬菜农药残留不超标，有的甚至达到10倍以上。

到菜农的蔬菜基地看，长得好的都是准备卖出的，施用激素、化肥的，长得矮小的都是无激素无化肥的。

我到农博会上，看到激素肥料，可以把弯黄瓜变直、把细瓜果变粗，我国是世界上为数不多的几个对转基因粮食不设控或者说设控不严格的国家之一，粮食安全也可能影响我们后代的基因安全）所以说安全包罗万象，为此讲广义的安全，可以从以下4方面理解：（1）安全是构建和谐社会最基本的要素，也可以说是最基本的标志。

（生存安全，如战争、事故。

生活安全，如健康、食品、娱乐）（2）安全是社会的统一体。

安全和每一个人密不可分，只有每个人都感到生存、生活、生产安全，个人的安全和他人的安全才有保障，社会才能安定和谐。

（3）安全是检验社会繁荣进步的标志。

安全和谐氛围下的社会必然是一个繁荣进步的社会，反之没有安全和谐氛围的社会必然是一个没落衰退的社会。

（4）安全具有社会价值。

安全的社会价值主要体现在安全的社会效应上，安全舒适的生活条件、优美安全的生活环境、安全可靠的工作、安全愉快的旅行、和谐和平的世界。

总之在一个安全与否的社会中，人们的心情、感觉是不一样的，在安全的社会中人们就能够真正做到健康、舒适、长寿，就能够事业有成。

安全的社会效应是无法用金钱来度量的。

2、狭义的安全狭义的安全是指在广义安全内，某一领域、某一事件的安全。

比如交通安全，就要求实现快捷、优质、安全的实现人员和货物位移。

公路客运就要求旅客有一个舒适、安全、快捷的出行条件，就要求加强客车在行车过程中的安全监管，就要求交通运管部门要抓好以“三关一监督”为主要内容的源头安全监管，对客运企业实行安全达标。

水上运输由于我市没有内河、远洋航运，主要是游船运输，就要求为游客提供一个舒适、安全的旅游条件，就要求海事部门加强旅游船舶（包括（漂流筏）、从业单位、从业驾驶员、救生员、以及游客的安全防护等项工作进行安全监管。

（二）国务院40号文件去年11月26日，国务院发布了《国务院关于坚持科学发展安全发展促进安全生产形势持续稳定好转的意见》（国发[2011] 40号）以下简称40号文件。

40号文件共有10个部分33条，分别在“坚持科学发展的意义、指导思想和基本原则、安全生产法制建设、落实安全生产责任、强化安全生产基础、深化专项整治、加强保障能力建设、安全应急救援体系建设、安全文化建设、加强组织领导和监督”等十个方面对安全生产工作做出了新的部署。

为贯彻落实国务院40号文件，国家有关部委在去年末和今年初先后发布了一系列和40号文件配套的的相关行政规章，比如交通运输部发布的《关于贯彻落实国务院坚持科学发展安全发展促进安全生产形势持续稳定好转的意见》（交安监发[2011] 791号）、把40号文件和交通运输部门应开展的工作进行了概括规范。

交通运输部、公安部、国家安监总局联合印发了《道路运输企业安全管理规范》（交运发[2012] 33号），使道路运输企业的安全生产工作标准有据可依。

交通运输部、公安部、国家安监总局联合部署的道路客运安全年活动，目的是构建道路客运安全管理长效机制。

公安部、交通运输部发布了《关于进一步加强客货运驾驶人安全管理的意见》（公通字[2012] 5号），对当前客货运驾驶员的安全管理做出了规定。

国家财政部、安监总局还印发了《企业安全生产费用提取和使用管理办法》，做出了加大了企业安全生产投入的决定。

从各部门在近期做出的反映也不难看出国务院40号文件的重要性。

国务院发布的40号文件，是当前和一个历史阶段需要认真研究落实的法规文件，是纳入今年安全生产学习培训的重要文件，今年把全市安全生产培训工作时间提前，一方面是贯彻国务院40号文件的需要，使文件精神尽快地、更好地得到贯彻落实。

另一方面是开展今年安全生产监察监管工作的需要，通过培训统一全市交通系统安全生产监察监管工作的思想，明确责任和任务，卓有成效地开展好今年的工作。

为达到这个目的，今天学习方式以领会40号文件精神为主线，把如何开展安全生产监管常规性的工作融汇在研究40号文件之中。

由于时间比较紧，工作水平不高，加之没有参考资料可以借鉴，所以在解读40号文件、领会文件精神方面可能深度还不够，掺杂的一些个人观点也不一定完全正确，错误和不妥之处请提出宝贵意见。

去年在解读国务院23号文件时，由于我市公路建设领域安全生产监管问题和安全管理中存在的问题比较突出，所以当时侧重于工程建设，各种案例都是以工程建设为主。

今年根据我市交通系统安全生产工作的实际情况，特别是运输管理部门有关人员的建议，在解读40号文件中，把运输安全生产管理、水上安全管理和有关案例作为重点。

对存在问题的分析有共性的也有个性的，不是单指哪一个单位或者哪一个人，目的只有一个，就是通对存在问题的分析，便于大家增强对国务院40号文件的理解。

下面我和大家一起共同对国务院40号文件做一解读。

一、40号文件发布的历史背景国务院40号文件是在“十一五”时期安全生产工作取得显著成效，“十二五”开局良好，但是形势依然严峻，安全发展任务依然艰巨这样的背景下出台的。

40号文件对“十一五”时期安全生产工作所取得的成效给予了实事求是的评价，“十一五”时期，全国各地区、各部门、各单位认真落实党中央、国务院关于安全生产的一系列决策部署，深入开展安全生产执法治理行动，所以使安全生产状况持续稳定好转。

整个“十一五”时期，全国事故总量由72万起减少到36万起，减少一半。

事故死亡人数从12.7万人减少到7.9万人，平均每年少死亡将近1万人。

这个成绩还是很大的。

进入“十二五”之后，整个安全生产形势保持着总体稳定的态势，大事故、特大事故同比下降。

但是因为我们国家正处在工业化快速发展阶段，生产安全事故的易发，受生产力发展水平不均衡的影响，安全生产力量还比较薄弱，重特大事故还没有得到有效遏制，职业危害也非常严重。

在这种情况下，安全生产工作既要解决结构性、深层次、区域性的问题，同时又要应对新情况、新问题的挑战，所以安全生产的根本出路就是科学发展、安全发展。

二、40号文件发布的重要意义40号文件发布的重要意义用四个体现来概括：一是体现了党中央、国务院一个时期关于安全生产的决策部署，二是体现了以人为本、安全发展的科学理念，三是体现了安全第一、预防为主、综合治理的方针，四是体现了标本兼治、重在治本这样一个总体的思路。

所以40号文件是指导“十二五”乃至今后一个时期安全生产工作的纲领性文件。

交通运输行业是国民经济和社会发展的重要基础行业，是国家安全生产的重点领域，直接关系到人民群众的便捷安全出行，直接关系到国家重要战略物资和人民群众基本生活资料的安全运输。

交通运输系统各部门、各单位要充分认识坚持科学发展安全发展的重要意义，认真学习、坚决贯彻文件精神，切实增强做好交通运输安全生产工作的责任感和紧迫感，时刻绷紧安全这根弦，把安全生产工作摆到更加重要的位臵，扎实有效地推进交通运输安全生产工作。

三、40号文件和23号文件的关系40号文件和国务院2010年下发的关于进一步加强企业安全生产的通知（23号文件）是相互补充的，而且是与“十二五”安全生产规划相配套。

前年发布的23号文件着重是落实企业的主体责任，在企业安全主体责任落实上，企业安全能力保障上以及企业安全管理制度上和安全行业准入上都提出了非常明确、非常具体、非常严格的要求。

这次国务院的40号文件实际上是着眼于在更高层次上，从落实科学发展、安全发展这个角度更加全面、更加系统地对整个安全生产工作作出一个总体部署，尤其强调了如何进一步加强对安全生产的监督管理，从政府层面也提出了一些新的要求，设立了一些新的制度，应该说40号文件和23号文件还是有区别，但又是互相衔接、互相补充的。

四、40号文件对安全生产工作的创新国务院40号文件，在安全生产理论的创新发展上较之于23号文件有新的创新点，不仅在实践上、制度上、措施上都有创新、有发展，而且更重要的是在安全生产的理论上有了创新和发展。

主要创新如下：（一）进一步确立了新时期安全生产工作的地位和作用，提出了安全生产的三个事关。

一是安全生产事关人民生命财产的安全；二是事关改革发展稳定的大局；三是事关党和政府的形象和声誉。

这三个事关进一步强调了安全生产工作的地位和作用，尤其是第三个事关，事关党和政府的形象和声誉，它与胡锦涛总书记在十七届三中全会提出的，能否实现安全生产是对我们党执政能力的一个重大考验这个重要思想是相一致的。

（二）进一步阐释了安全生产发展的内涵。

我们讲安全发展，安全发展的内涵是什么？40号文件作出了科学界定，所谓安全发展就是要把安全作为发展的前提和基础，把经济社会的发展建立在安全保障能力不断提升、人民群众生命健康权益不断保障这样一个基础之上。

使人民群众能够平安地享受到经济发展和社会进步的成果，这个内涵应该说是对安全发展的一个科学解释。

既然把安全确定为把社会发展建立在安全保障能力之上，把安全作为发展的前提和基础，那么我们就要把社会发展基础的牢固作为最起码的工作目标，牢固树立安全是工作目标的观念。

党的十七大确立了科学发展和人本民生的理念，这就要求将安全管理工作由过去以保障生产为目标的从属地位转变为将安全作为直接工作目标的主导地位，把安全生产纳入各级领导的工作目标。

这就要求各级领导者不仅要完成好行政、经济、党务等各类管理工作，而且要树立安全发展观，完成好党和国家赋予的民生安全工作。

前一阶段，我们一些领导干部在科学发展、安全发展、民生安全方面没有随着党确立的工作目标而进行转移，仍然停留在安全管理仅是辅助于生产开展的低级阶段，凭侥幸心理满足于没有发生重特大责任事故。