我国公共利益部门化生成机理与过程分析_孙力

： 公共利益部门化中部门利益的衍生阶段 !
改革开放之前， 我国政府部门很少有公共利益部门化现象发生。因为， 在高度集权的计划 “左 ” 经济体制下， 特别是受 的思想影响， 虽然理论上讲国家、 集体和个人利益三者兼顾， 但实际 操作上却往往只强调国家利益的一致性，否认企事业单位特别是政府机关有独立的利益取 向。更为重要的是，由于当时的政府部门作为组织机构，其环境与现在大不相同（斯蒂尔曼， 。一方面， 在社会主义制度下国家、 集体和个人的利益应该高度统一， 而且社会共享的价 &!’’） 值观也倡导集团主义的倾向， 突出表现为个人利益服从组织利益、 局部利益服从整体利益。意 识形态更强调政府的存在就是为人民谋利益， 政府工作人员应毫不利己、 专门利人。 所以， 代表 局部利益的利益集团或利益部门在当时的政治背景下是不可能有其合法存在空间的。另一方 面， 在实际政治生活中， 各地区、 各部门之间的权益分配也是由各自所处的等级决定的， 所有经 费完全由国家财政拨款。 所以， 政府间利益冲突很少。 因而在改革开放之前， 我国的利益集团基 本上处于一种自然而不是自为状态。 根据马克思主义的设想， 社会主义革命胜利后， 国家将不复存在。 但事实上， 由于社会生产 力发展水平不够， 作为共产主义第一阶段的社会主义社会， 国家的存在是不可避免的。社会主 义国家按其本质来说， 应该与社会融合在一起， 它既不应该凌驾于社会之上， 也不应该游离于 社会之外。既然社会主义国家已经不能和社会相脱离， 那么， 按此逻辑它就不应该再有自己的 独立利益。国家政府机关建立的宗旨正是遵循这一原则：不仅强调共产党除了人民的利益之 外， 没有自己的特殊利益， 而且强调我们的国家机关除了为人民服务， 代表人民的利益外， 也没 有自己的特殊利益。 但现实却存在着政府机关及其行政人员拥有独立利益的条件。 这是因为： 一方面生产力发展相对落后， 与共产主义高度发达的生产力相比， 现实社会生产力相对落后， 物质财富还不能充分满足人们全面发展的需要； 另一方面社会分工不同， 资源的占有和分配条 件不同， 由此而带来的劳动收入也不同， 必然会形成相对独立的利益主体。 改革开放后， 随着中央政府的放权让利， 我国社会中的利益开始出现分化， 不同的利益主 体也在不断发育成长。 其实， 权力的下放过程已经暗含着对社会中存在不同利益主体的承认。 “这种市场的取向已 所以， 当后来中国共产党明确改革的目标就是建立社会主义市场经济时， 经培育出多元的利益主体，并且使得不同的利益主体之间的权益事项更加依赖于自身对利益 （王军垒， 的追求” 。在这种背景下， 原来计划经济下自在的利益集体， 日益演变成自为的 "##%） 利益集体。 各个利益集体的成员也越来越意识到利益集体内部利益的共通性， 并且也越来越以 集团联合或者集团对抗的方式表达自己的利益诉求。而中国共产党也在 &!’’ 年 ( 月 &) 日中 共十三届二中全会的工作报告中第一次明确地承认中国社会存在不同利益集团。虽然中国利 益集团的存在不可否认， 但这些利益主体发育的程度是很不平衡的。 在这种组织外部环境发生 巨大变化的情况下， 实际上就面临这样一种状况， 即发展程度不同、 已逐渐走向自为的利益集 团必定会为保证和扩大其生存空间而采取相应的策略和对策。 “部门自养” 在改革大背景下， 财政分灶吃饭式的 政策以及中央财政对部门行政经费的减 少， 中央政府允许政府部门探索并进行市场化筹款是公共利益部门化的外部主因。 而政府部门
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控制。 这一阶段市场筹款也出现过严重的混乱，很多部门未经国家授权擅自批准制定有利于本 部门的规章， 后经国家发文使这种局面得到控制。 同时， 在这一阶段， 很多政府部门还通过国家 的最高权力机构、 通过与其它部门联合或独立发文的方式颁发了多项法规， 其中有很多文件能 明显反映出政府部门为保护既有权力和扩大现有权力所做的行政努力。 我们看到，这种行政努力的客观结果是导致政府部门对公共利益部门化的合理化和合法 化， 也就是本文中所说的部门利益的定型。 通过法规对部门利益定型之后， 部门利益的实现还需要满足一个条件， 即政府部门要有很 多的下属机构， 如有与自己有隶属关系的企业或自收自支的事业单位， 通过对其负责人任命权 的控制， 完成部门利益的最终定型。 对上述现实中发生的部门利益阶段定型化现象，在部门利益理论的基础上衍生出的政府 管制俘虏理论（ ’()*+,- ./-0,1 02 3-4+5(*607） 提出： 政府管制并不是追求社会公共利益的一种 手段， 而是特殊利益集团寻租的结果。即使在一些情况下， 政府管制会给一般公众带来一些有 益的因素， 但这并非政府管制实际的初衷， 它只是管制的意外结果而已 8 施蒂格勒， &!!$ 9 。 不能说这一理论完全符合中国的现实，因为它产生的政治制度和经济制度环境与我国有 诸多的差异， 但至少部门利益理论给我们提供了一个分析的视角。 在政府部门利益衍生之后的 定型阶段， 很多政府部门确实发布了很多部门法规， 而这些法规客观上对巩固本部门已拥有的 规制权和执行权起到了至关重要的作用。至于部门制定法规的初衷应该说有追求社会公共利 益的一面， 也有追求部门利益的一面， 毕竟如在公开正式文件中， 没有对公共利益的追求也难 以完成有为的诉求， 也难以完成部门利益的定型。 上述现实和理论的分析为政府科学地制定和 实施政策敲响了警钟， 因为在政府管制过程中的确存在着寻租与创租的类似情况。 需要指出的是， 政府部门为达到部门利益定型化， 除了颁布法规外， 还需通过对下属机构 “转换” 人事权的行政控制， 从而实现公共利益向部门利益以合理、 有效、 低成本的方式 。
作者简介： 孙力， 北京大学社会学系博士研究生。
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如果我们将纵向和横向的前提与要件综合分析， 那么， 公共利益部门化的生成机理和发展 脉络便可以划分为衍生、 定型和竞争三个阶段。下面我们结合我国改革实践， 对公共利益得以 部门化的生成机理以及运行逻辑进行分析。
（双月刊 ） 经济社会体制比较
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“有为才有位” 原先作为自在的利益集体， 市场化筹款恰恰暗合其 的政绩需求冲动， 从而激发了 具有潜在自为意识的部门利益。因此，部门的政绩需求冲动成为了公共利益部门化的内部主 因。而当外部主因与内部主因相互耦合时， 市场化筹款在解决行政经费不足的同时， 公共利益 部门化便由此开始衍生。 那么， 在公共利益部门化过程中行政部门和部门官员的原动力是什么呢？ 罗伯特・萨利兹伯在利益集团理论中提出了政治企业家模型。他把利益集团的组织者视 为政治企业家， 这种政治企业家一方面愿意为集体行动承担必要的成本； 另一方面期望从集体 行动中获取利益。他们强调政治企业家在集团形成和集团有效行动方面发挥着重要作用。 萨利兹伯认为， 集团提供给成员的利益可分为三种类型 # 物质利益、 观念利益和团结一致 的利益。 在现实政治生活中只向集团成员提供单纯物质利益的集团其实是相当有限的， 大多数 利益集团同时提供的是多种利益。 所以， 政治企业家作为集团行动组织者的主观动因在于这些 政治企业家不仅能够从集体行动中获得一定的物质利益，还能够在这一过程中得到非物质的 （罗伯特・萨利兹伯， 报酬， 诸如成就感、 名声、 荣誉等 。 $!%!） 奥尔森的集体行为理论认为， 成功的利益集团和失败的利益集团最大的区别在于， 成功的 “ ” “ ” 利益集团是谋取并成功取得 集团财富 的集团。所谓 集团财富 是指具有准竞争性的公共财 “谁都可以共同享用的利益， “集团财富” 富， 即 不能剥夺任何人的这种权益” ， 而 又是排他性的， “ ” （ ） 即 个人的财富消费在某种程度上排斥他人的共同享受 奥尔森， 而成功利益集团的目 $!%& 。 标实现， 直接关系到该集团的规模大小、 控制权力的多寡及所掌握权力的现实重要性。 《经济管制论》 “管制通常是产业自己争取来的， 施蒂格勒也在其撰写的 中指出： 管制的设 计和实施主要是为受管理产业和利益服务的” 。 他认为， 作为一种制度， 政府管制是为其利益服 务而设计并实施的。 他还观察到美国的政府管制在许多场合并不符合公共利益理论， 许多利益 （施蒂格勒， 集团总是试图谋求通过政府的强制力使自己获得垄断利润 。 $!!’） “有为才有位” 在我国改革之初， 一些政府部门的领导在 的政绩需求驱使下， 扮演了一种追 “集体财富” “政治企业家” 求各自部门 的 角色。 他们只有掌握规制权， 才可能最大限度地争取公 共利益部门化的利益最大化， 才可能获得更多的政治权威和竞争的话语权， 才可能以一个成功 “利益集团” 的姿态出现在激烈的政治权力竞争与博弈之中。 同时， 他们的个人成就感、 声望、 地 位也会得到相应提高。 很明显， 政府部门在改革的大形势下， 日益自觉的利益主体以市场化筹款作为实现其政绩 冲动的途径。其次， 完成了一套公共利益部门化所需的制度设计和组织构架， 这从制度上为实 “ ” 现 有为才有位 的需求奠定了基础。 最后， 将非排他性的公共利益转变为具有排他性的部门利 益， 并在本部门中分解所吸纳的公共利益。虽然发放的物品数量很小， 但改革之初颇为盛行的 “大院经济” 政府部门 便是最典型的例证。
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我国公共利益部门化生成机理与过程分析
孙 力
内容提要： 本文对我国经济改革中出现的公共利益部门化现象进行了分析， 并对公共利益部门化
的生成机理与发展过程进行了探讨。本文认为， 在公共利益部门化的过程中求， 以及一整套有利于公共利益部门化的制度安排， 对公共利益部门化的最终完 成和维持起到了至关重要的作用。
： 公共利益部门化中部门利益的定型阶段 !
部门利益定型是指部门利用行政权力通过制订或参与制订法律法规、调用行政资源以及 控制人事等方式， 将吸纳、 分解到部门中的公共利益制度化。 与上一阶段相比， 公共利益的部门 化环境没有变化， 但部门化发展的机理却与以前不同。作为拥有行政权力的部门， 之所以能够 “先生孩子 实现公共利益部门化的定型操作， 主要有两个因素： 一是在改革初期， 很多改革是以 后结婚” 方式或试点方式启动的。 二是得益于行政部门内部具有对下属机构人事任命权的绝对