江苏省统筹区域土地利用战略构想

推动产业转型升级，由于建设用地的地价升高（附加了整治成本），迫使部分产业向欠发达地区转移。同时，欠发 达地区整治新增耕地优先用于高标准基本农田建设，依法确权，适度规模经营，推动农业现代化。区域产业结构 整体优化。（3）劳动力区际流动。为区际转移就业劳动力提供就业培训、医疗、居住、子女教育等优惠政策，引导欠 发达地区剩余劳动力自发地到发达地区就业，推动劳动力要素区际流动。 2.2 联合整治模式的实施步骤 2.2.1 组织构建 联合整治是跨区域的综合性系统工程，涉及部门众多，各级政府及相关单位要明确职责，通力 协作。省政府及国土资源厅会同农委、发展改革委、建设、交通、水利、林业、环保等部门成立联合整治办公室，负 责政策制定、试点选址、总体规划、项目论证与审批等顶层设计、协调、督查工作。项目批准后，成立联合整治工程 指挥部，负责具体整治工作。 2.2.2 联合整治总体规划 制定总体规划，开展顶层设计。规划内容包括区域背景和资源分析、整治战略、目标 和任务、进度安排、资金平衡、重点工程、制度创新与保障措施、效益分析等。规划要与社会经济发展规划、国土规
统筹区域土地利用是促进区域协调发展的重要战略路径。从统筹土地利用的视角推动区域协调发展具有明 显优势。一是土地的空间属性和承载功能决定了土地利用在国土空间开发布局中的先导作用。通过土地利用合理 布局，明晰区域主体功能，引导其他要素空间优化，进而对区域发展总体格局产生影响。二是土地的资本属性决定 了土地要素和其他生产要素一样，可在地域系统内流动。推动土地要素在市场机制作用下跨区配置，可引导其他 要素有序流动，提高资源配置效率。三是土地权益博弈将成为区域利益协调的重要突破口。四是土地利用具有影 响区域经济社会发展全局的战略作用[5]，通过土地利用宏观调控可有效促进区域协调发展。区域协调发展的实质 是人地关系地域系统[6]的结构和功能优化，包括 PRED（人口、资源、经济与发展）系统的协同演进[7]和不同地域空 间的统筹发展。土地利用作为人地关系地域系统的核心元素，是实施区域系统调控的重要抓手。
具体运行机制如图 1 所示。（1）土地和资金区际配置。欠发达地区地方政府及国土资源管理部门吸引经济发 达地区资金，组织开展农村土地综合整治，部分新增建设用地指标经审批、置换纳入城乡土地市场，通过市场配置 给用地企业，指标收益返还欠发达地区，用于持续推进联合整治。（2）产业区际优化。发达地区依托国际产业转移
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划、主体功能区规划、土地利用总体规划及专项规划、城镇体系规划、产业规划、人口规划等相衔接。由省国土资 源厅组织编制，报国土资源部审批并备案。 2.2.3 整治项目论证与审批 项目实施前编制工程实施方案并组织论证。论证重点包括：（1）整治区域的合理性。 从土地资源条件、产业和经济基础等方面综合考察双方是否具备联合整治基本条件。（2）利益机制的公平性。要兼 顾各方权益，确保运作机制可持续，资金来源有保障。（3）群众权益的保障度。充分尊重群众意见，进行实施方案听 证，在土地确权、安置标准、转移就业、土地权益分配等敏感环节做出明确规定。（4）组织实施的可行性。评估相关制 度的完备性，政府和群众的积极性，产业基础和经济实力，相关工作经验，确保顺利实施。（5）建设用地指标市场配 置的规范性。（6）整治效益的可观性。（7）整治风险的可控性。结合农村土地综合整治实践[11]，预测可能出现的制度、 经济、社会、生态环境和历史文化风险，并做出应对预案。实施方案要充分吸纳各方意见，由省国土资源厅审批。 2.2.4 整治工程实施 工程实施坚持政府主导、市场运作。一是推进新型农村社区建设工程。遵循乡村系统演变 的生命周期规律[9]和村庄整治建设的基本原则[12]，依照相关规划，开展村庄整治建设，推进城乡一体化。二是加快 高标准基本农田建设工程，推进农业现代化。三是实施农民创业就业工程，加快人口城镇化。四是开展产业梯度 转移工程。打造新的产业增长极，加快产业转型升级，促进区域一体化。 2.3 联合整治模式的效益分析 2.3.1 经济效益 一是有利于区域生产布局优化，减少区域发展外部性，增强区域经济实力。二是有利于缓解县 域生产要素制约，促进双方产业发展。三是农民获得切实经济效益。生产、生活条件得到改善，增加耕地生产资 料，提升农业生产比较效益，促进农民就业增收。四是增加土地供给，缓解企业用地难题。 2.3.2 社会效益 一是有效缓解三农问题，保持农村社会稳定。二是推动城乡一体化建设，从空间上打破城乡分割， 形成一体化空间架构，加快城乡基础设施建设，推进农村社区化进程，缩小城乡收入差距。三是加快实现区域一体化。 2.3.3 生态效益 一是农村生态环境和景观格局[13]得到改善。二是促进产业集聚，从源头上控制环境污染。三是 凸显了农地生态功能，有利于实施生态友好型农地管理模式。四是优化生产、生活、生态空间。 2.4 联合整治模式存在的风险 2.4.1 区域发展差异扩大化 区域合作中主体地位不平等易引起弱势地区的资源和发展空间被剥夺[14]，丧失发展 优势，环境遭受污染，进一步扩大区域发展差异。联合整治要坚持统筹区域发展宗旨，严格坚持平等交易的市场原 则，始终确保合作双方具有完全均等的主体地位，避免经济发达地区低成本获取建设用地指标，兼顾各方权益。 2.4.2 新增用地盲目非农化 当前，农村土地整治中存在腾退土地盲目就地非农化问题。造成土地再次粗放利 用，违背整治初衷，不但阻断了区际土地要素有效循环，而且难以保障农民权益、滋生土地腐败，影响农村稳定。 腾退新增土地应首先用于建设高标准基本农田并预留民生产业用地，保障农民长期收益。在保障本地城镇化、工 业化发展用地的基础上，剩余指标进入省内城乡一体化土地市场交易。 2.4.3 农民权益边缘化 联合整治涉及产权关系调整，是各方权益主体博弈的过程，要时刻牢记民生宗旨，禁止 侵害农民权益。一是尊重农民生产、生活习惯，严格禁止违背农民意愿，强迫农民上楼。二是强化政府对市场运行 机制的监管，在旧宅评估、新村建设、住房安置、土地收益分配等涉及农民权益的关键环节强化监管，维护农民权 益。三是及时开展新增土地确权。四是加强审计和监督，防止农民合法权益被侵犯。
献研究。研究结果：省内跨区域农村土地联合整治模式，可为江苏省统筹区域发展提供宏观战略指导，有效促进区际要素
优化配置，创新区域利益协调机制，加快区域一体化进程，有利于缓解该省经济发达地区产业转型升级中的土地资源约
束，为经济欠发达地区农村土地综合整治和城乡一体化建设拓展融资渠道，经济、社会和生态预期效益较好。研究结论：
农村土地联合整治是统筹区域土地利用，促进区域协调发展的重要战略途径，可适时在省内条件成熟的县（市）开展试点。
关键词：土地利用；战略；统筹区域土地利用；区域协调发展；江苏省
中图分类号：F301.23
文献标识码：A
文章编号：1001- 8158（2012）02- 0014- 05
Strategic Conception for Regionally Integrative Land Use in Jiangsu Province
新增建设用地
新增 耕地
地方政府国土 政府主导 农村土地 资源管理部门 市场运作 联合整治
建设用地指标
农村组
联织重构合整 Nhomakorabea省政府
新型
治 办
国土资源厅
农村社区
公
室
宏观调控
资金
用地企业
土地价 格提升
地方政府国土 招拍挂 资源管理部门
城乡土地市场 建设用地指标
产业转移
产业结构
非农产业发展
产业转型
优化升级
建设用地集约
江苏省的区域发展差异具有典型性[8]。本文立足该省协调发展，结合城乡一体化和高标准基本农田建设，提出 了省内跨区域农村土地联合整治的模式构想，旨在充分显化农村土地综合整治的平台作用，加强区域开发的宏观 战略指导，推动土地资源市场化配置，完善区域利益协调机制，为统筹区域发展提供路径参考。
2 省内跨区域农村土地联合整治的模式构想
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1 引言
区域协调发展是区域发展总体战略的重要组成部分[1]。近年来，中国区域一体化建设取得重大进展，但由于促 进区域协调发展的制度体系尚未完全建立[2]，统筹区域发展仍然任重道远。当前，影响区域协调发展的突出问题： 一是国土空间开发缺乏宏观战略指引。区域发展中地域功能不明、区际分工不清，进而引发空间开发无序[3]、发展 模式单一、产业结构趋同、恶性竞争、生态环境破坏等问题。二是国土资源配置方式制约要素区际流动。传统区域 管理体制下，国土资源主要通过行政手段配置，并且大多限定在本行政区，导致市场配置乏力、要素流动不畅、资 源配置低效。三是统筹区域发展的利益协调机制不健全。支撑区域协调发展的利益分享机制和利益补偿机制尚未 建立[4]。四是统筹区域发展的路径明显不足，推动区域协调发展缺乏有效着力点。长期以来，区域一体化发展的问 题没有得到完全解决，关键在于空间战略滞后、市场机制缺位、利益协调机制不健全、统筹路径缺乏等问题未从根 本上实现突破。
ZHANG Yan- yu, WANG Jing, CHEN Mei- jing （China Land Surveying and Planning Institute, Key Laboratory of Land Use, Ministry of Land and Resources,
Beijing 100035, China）
Abstract: The purpose of the paper is to explore effective pattern for regionally integrated land use and regionally coordinated development. Methods employed include empirical survey, experts’consultation and literature review. The results show that Inter- regional Rural Land Joint Consolidation and Readjustment （IRLJCR）in the typical region, i.e. Jiangsu province can effectively relieve problems of regionally uncoordinated development, supply macro- strategic guidance for regionally coordinated development, promote the optimal allocation of inter- regional production factors, innovate mechanism for coordinating regional benifits, enhance the process of regional integration, alleviate land resource constraints for industrial transformation period in developed regions and offer more financing source for underdeveloped regions. Therefore, significant economic, social and ecological benefits can be achieved. It is concluded that IRLJCR is an important strategy to promote regionally coordinated development. It is suggested some pilot areas can be carried out in suitable counties（cities）within provincial scale accordingly. Key words: land use; strategy; regionally integrative land use; regionally coordinated development; Jiangsu Province