建立社会保障制度的必要性

我国是处于社会主义初级阶段的发展中国家，目前我国正处于经济转轨时期，虽然整体经济运行效率得以提高，但是社会就业、养老等问题也日趋突出，社会不稳定的风险也在增加。

因此，建立完善的社会保障制度，发展社会工作是十分必要的。

蛇会保障制度是国家的基本制度之一。

国家必须制定社会保障法律规范，保证社会保障制度真正得到贯彻实施。

就一般意义及西方国家的惯例而言，社会保障包括社会救助、社会保险、社会福利和社会优抚四大方面内容，社会保障的实质是国家履行管理义务的一种职责，又是公民生活下去的一种权利。

中国社会保障制度是政府行使社会管理职能，通过国民收入分配与再分配形式，确保社会成员基本生活和医疗水平，以维护社会稳定、推动经济发展、促进改革深化的社会制度。

国家对公民在年老、疾病、伤残、失业、生育、死亡、遭遇灾害、面临生活困难时，由政府和社会依法给予物质帮助，以保障公民的基本生活需要的制度。

国家必须制定社会保障法律规范，保证社会保障制度真正得到贯彻实施。

从逻辑上讲，任何制度的建立都应当先设计再建设，至少在建设之前应该有一个框架性的思路。

但是，中国社会保障制度的建设，在原有设计被明显放弃的情况下，却始终缺乏长远性的总体考虑。

在一定程度上，对整个中国社会保障制度进行宏观审视，已经成为当前中国社会政策的当务之急。

我国政府历来十分重视社会保障工作，社会保障的发展，大体经历了3个阶段：一是新中国成立不久，中国政务院颁布的《中华人民共和国劳动保险条例草案》，为城市国营及部分大型集体企业职工建立了涵盖养老、医疗、工伤、生育、死亡等项目的社会保险制度。

这是在计划经济条件下构筑的中国社会保障体系，仅包括社会保险的部分内容，范围相对较小。

二是十四届三中全会通过的《中共中央关于建立社会主义市场经济体系若干问题的决定》，对我国未来社会保障制度模式进行了明确，构建了市场经济条件下我国社会保障体系基本框架，指明了社会保障资金由国家、工作单位和个人共同负担，社会保障范围涉及社会救济、社会福利、优抚安置和社区服务、社会强制性保险（包括养老、失业、医疗、工伤、生育、住房）、个人储蓄积累和以自愿为原则的商业保险，使我国的社会保障体系更加灵活、有效、丰富多彩。

三是在实践中逐步建立了“下岗职工基本生活保障、失业保险和城市居民最低生活保障”3条保障线，实行以“确保国有企业下岗职工基本生活和确保企业离退休人员养老金按时足额发放”两个确保为主要内容的社会保障工作。

由此，一个政府主导、责任分担、社会化、多层次的新型社会保障体系框架已基本形成。

新型的社会保障体系在推进社会主义市场经济体制改革等方面发挥了重要作用。

但是，由于这一制度所处的特殊国情和时代背景，随着社会、经济的发展，出现各种问题在所难免。

（1）覆盖面狭窄。

目前我国发达地区主要是沿海地区，已经开始在试着搞养老、医疗、低保等农村的社会保障制度，享受养老保险的农村人口大约有6 000万人。

但参加养老保险的农民不到农村总人口的10％，至于失业保险等其他现代社会保障制度，均与农民无缘。

除此之外，当前的社会保障制度并没有覆盖城镇范围内的全部居民，养老保险覆盖人群约1．6亿人，另有3亿多人被排斥在外，失业保险的覆盖范围仍然较窄。

随着我国失业人口逐年增加，2001年我国城镇职工失业率为3．6％，2002年为4％，2004年增加到4．3％，城镇下岗失业人员达1 400万人。

截止到2004年全国有10 584万人参加失业保险；公费医疗、劳保医疗仅覆盖全国约9 400万人口；享受最低生活保障的人约占城市“下岗、失业、待岗”总人数的30％。

还有相当多的私营企业、三资企业以及广大的个体纳税户没有加入社会保障的体系。

（2）社保资金缺乏统一管理，基金运转处于无序状态。

现行社会保障制度是按地区和部门分开制定的，地区间条块管理比较松散。

社会保障基金既有县市统筹又有省级统筹，统筹形式多种多样，统筹办法各地自行确定。

社会保障管理机构基本上处于分散管理的状况，如养老保险、失业保险由劳动部门负责；抚恤救济由民政部门负责；医疗保险由卫生部门和职工所在单位负责。

由于社会保障缺乏统一的管理，政策规定及筹资办法也政出多门，而社会保险经办机构集社会保险的收、支、管、用与政策制定于一身，没有一个机制对它进行有效的监督，导致社会保障费管理不严格、漏洞大，社会保障资金运转处于无序状态。

一些地方随意提高社会养老统筹比例，大大超出国家规定的20％的养老保险缴费率，并且存在挪用、浪费社保基金的现象，危及社保基金的安全。

（3）收不抵支，资金短缺。

我国社会保障费的征收方式没有统一规范，有的地方委托地税机关征收，有的地方实行按地区、分行业征收的办法，也有些地方采取差额结算缴拨，还有些地方采取按规定协议缴费。

各省市的社会保障项目多少不一，比例不同，又没有法律的约束，因而征收手段不硬，导致收费困难，欠费现象普遍。

1998年，我国企业欠缴基本养老保险费319亿元，2004年达到近500亿元。

另外，我国社会保障体系建立的时间短，而我国又人口多，底子薄，过去没有积累，资金方面也存在着很大的困难。

目前，企业的保险缴费负担较重，养老保险平均为22％，医疗保险6％，失业保险2％，造成企业逃费欠费现象普遍。

企业效益差，迫切需要社会保险的保障，而社会保险制度的建成又需要企业的资金支持，这样在社会保险与企业效益之间形成一种恶性循环。

（4）社会保障立法滞后。

社会保障的特征是保证低收入者最基本的生活需要，一定程度上具有强制性，这需要相应的法律法规为依据；同时也需要以法律为依据界定政府各部门之间、中央与地方之间在社会保障管理方面的权限与义务、职工的权利与义务。

但目前我国社会保障法律体系还很不健全，由于立法滞后，在对社会保障方面发生的争议进行仲裁或提请诉讼时，仲裁机构和法院难以根据权威性的法律规定对这类争议和纠纷进行仲裁或判决，一些问题处于无法可依的状态，职工的基本社会保障权利得不到法律保护。

（5）社会保障意识淡薄。

在经济转轨时期，由于原有的保障体系的影响还未从根本上消除，对新的社会保障体系宣传教育不够。

一方面，一些职工长期养成的依赖思想致使他们缺乏自我保障意识，不愿为自己的生老病死积累资金。

另一方面，一些地方领导对社会保障的理解也存在误区，认为这只是企业行为，而不是政府行为。

部分领导从地方经济利益出发，擅自挪用社保资金，弥补政府经费不足或进行各种投资。

由于全社会的社会保障意识淡薄，我国社会保障事业发展进程缓慢。

扩大社会保障覆盖面。

我国是一个人口众多的发展中国家，经济发展总体水平还比较低，城乡差距、地区差距并存，不同社会群体间的保障水平差异过大，建立城乡有别的社会保障体系，确保大多数人的社会保障体系是一种现实的选择。

首先，扩大城镇职工社会保障范围，主要从以下几方面入手：养老保险方面。

随着老龄化社会的到来，养老问题日益突出，养老保险的覆盖范围应从机关事业单位、国有企业及部分集体企业、个别私营企业、少数外资企业职工扩大到全体城镇各类企业及职工。

这样既可以促进机关、事业单位职工与企业职工在养老保险待遇水平方面合理衔接，为职工的合理流动创造条件，又可以为全体退休人员的基本生活费用提供保障。

失业保险方面。

由于国有企业改制、行政机构改革不断向社会释放富余人员，新增就业人员和农村劳动力的转移，使我国社保体系面临巨大失业压力，失业保险的范围应扩大到城镇各级各类企业及职工。

医疗保险方面，应全面建立社会统筹医疗基金和职工个人医疗账户相结合的制度。

针对城镇低收入者、生活贫困的居民，通过建立最低生活保障制度与失业救济、再就业补助结合，保证他们的基本生活不受影响。

其次，逐步推进农村社会保障，扩大基本保障覆盖面。

我国农村人口比重大，农村老年人口比重不断上升，但目前大多数农村地区的经济发展水平还不高，全面开展农村社会养老保险的条件还不具备。

经济发达地区先建立农村社会养老保险体系，随着农村经济的发展，逐步建立符合各地实际情况的、有区别的、覆盖全国农村的社会养老保险体系。

为农村贫困人口建立农村最低生活保障，加大对农村卫生的投入，大力推行以大病统筹为主的农村合作医疗制度，开展农村医疗救助，解决农村人口因病致贫问题。

同时加强县、乡、村三级医疗预防保健网的建设。

建立多层次的社会保障体系。

我国社会保障体系历来由国家独自支撑，给国家财政带来沉重的负担。

随着经济发展，我国应在基本养老保险基础上分别设计企业补充养老保险和机关事业单位附加养老保险、职工个人的储蓄性保险，还应积极发展商业保险和社会互助，作为社会保险的补充。

有条件的地区试点发展私人养老、医疗保险等，形成多层次的社会保障体系。

还可以借鉴国外经验，通过政府的补贴、税收优惠措施，促使非营利组织在补充社会保险、社会救助、社会优抚和社会福利领域里发挥作用。

建立统一的社会保障管理机构，提高管理效率。

在现行制度下，如何建立一个完善的机制对社会保险经办机构进行有效的监督，严格管理社会保障费等问题已迫在眉睫。

对此，我国目前应采取以下措施：一是借鉴国外经验，确立由社会自治组织经办社会保险的方式，实行社会保险统一领导、集中管理，改变目前多头管理的现状。

二是充分发挥财政在社会保障中的作用。

在社会保障体系建立和发展过程中，财政始终具有重要的地位和作用。

财政参与社会保障管理，关键是要建立社会保障预算，对社保资金实行全程监督，加强对社会保障结余资金的管理，保证这部分资金的安全与保值增值。

三是建立社会保障服务网。

利用计算机信息管理系统建立覆盖全国的、统一的社会保障服务网络，实现现代化管理。

多头并举，开辟新的筹资渠道。

首先要硬化征缴手段，扩大社保资金规模。

目前，我国已有部分省份把养老保险费交由税务部门征收，但普遍存在“税硬费软”的问题。

如果将社会保障费改为社会保障税，既可以增强社会保障筹资的强制性，变弹性收费为刚性收税，又可以降低社会保障资金的筹资成本，扩大筹资规模。

其次搭建社会保障新平台，开辟新的筹资渠道。

目前我国在养老保险制度转换过程中，要将几十年积累的巨额债务在短短几年内全部消化，既无必要，更不现实。

而搭建社会保障新平台是解决资金问题的一种新选择。

由于进入社会保障新平台的人员目前大多是青壮年，通过这个平台所筹集到的资金，可以在未来20～30年内用于偿还历史债务，等到这些人年老时，全国社会保障基金已积累到相当规模，完全可以解决资金支付问题。

最后对特定企业适时减免或加成征收社保费。

当企业出现资金周转困难或财政困难时，允许它们暂时拖欠部分社会保险费用，等这部分企业资金充裕时再连本带息全部上缴，这样做有助于其未来更自觉地缴费，还可以吸纳逃费者加入缴费计划并有利于其以后自觉缴费。

但同时必须使恶意逃费者认识到，逃费的机会成本将远远超过期望收益，今后他们会面临更严厉的处罚风险。