新区类政府行政体制改革探析

新区类政府行政体制改革探析——以滨海新区行政体制改革为例郭鑫（周恩来政府管理学院政治学与行政学1112725）摘要：新区建设在我国行政体制的变革与探索中存在独特性的意义，承载引领行政改革取向的重要使命和责任。

笔者试图运用政治学的基本原理，探讨新区的行政体制的改革方向，集中理清新区与行政区的互动、行政处理的整体性流程、行政的政治性参与等方面问题。

笔者希望以滨海新区政改的案例找到一条合理科学的新区行政体制改革之路。

关键词：新区行政体制改革滨海新区一、引言。

新区的概念有广义与狭义之分。

广义的新区是指一般意义上泛指的新区概念，即指在原有传统经济区域以外依托政策和技术支持发展起来的新兴区域，既指一级行政区划的新区，如上海市浦东新区、成都市高新技术开发区，也可以指非一级行政区划的新区，如成都市文化休闲新区①，但在本文探讨中，笔者只着笔于前者，即是狭义的新区概念：具有一级行政区划职能的新区。

新区的成立是我国顺应知识经济发展潮流，结合我国的实际情况，继经济特区产生的新兴事物。

经过二十余年的努力开拓，新区经济体已成为我国高新技术产业发展的重要基地和国民经济新的重要经济增长点，充分彰显出高科技作为知识经济支柱的带动力。

但是，由于主观和客观、历史和现实的原因，现行新区行政管理体制与新区的实际发展需要出现了诸多不适应的，并成为新区继续保持高速发展的一大障碍。

正是基于这样的现实需要，笔者才选择本题，试图通过应用政治学的基本原理确立行政体制改革的基本原则和方向，进而探析出新区行政体制改革的思路，总结出其中的经验和教训，从而找到新区行政改革的新路子。

尽管这个课题严格说来属于行政学范畴，离政治学范畴比较远。

但在我看来，而今，行政学和政治学的界分早已不如行政学的先驱威尔逊、古德诺提出政治、行政分立那时那样隔绝与孤立了，而日益显现出一种对立统一的辩证关系：政治原理的产生与发展必须基于行政过程中的客观需要和事实验证，同时行政的实施过程也必须吸纳一定的政治性参与，创新管理模式，着重在本源上解决执行力的问题。

因此，新区行政体制的探析，从本源上讲，离不开从政治学原理角度的分析与解读，这也是笔者写作本文基本支撑点和出发点。

二、新区的建立和新区行政管理体制的特殊性。

①邹日强：《新区事权体制研究——以宁波杭州湾新区为例》，《宁波大学学报人文科学版》2010年23卷5期1. 新区的建立。

新区的建立是国家行政体制创新的结果。

我国为快速、集中地吸收发展国际先进科学技术，在设置经济特区和保税区以后，选择北京、上海等经济技术基础较好、对外开放程度较高的几个大型城市，设立以经济技术开发为特色的新区，整合原有的经济技术开发区，保税区和对外开发区，建立起一个覆盖更大面积，新兴的综合发展区域来。

新区经过十几年的发展，已基本覆盖了全国大部分大中型城市，成为科学技术和国民经济发展的重要增长点。

新区依托自身地域优势，形成风格各异的发展模式。

同时，新区在肩负促进经济增长的责任同时也肩负着探索和革新行政体制模式，优化现行的行政架构的任务。

到目前为止，我国已建立了3个副省级新区：上海浦东新区、天津滨海新区和重庆两江新区。

同时在全国167个大中型城市，建立了225个一级行政区划式的新区。

新区正逐渐成为一个不可忽视的经济力量和政治实体。

2.新区新政管理体制的特殊性。

由于设立新区的目的在于集中资源，发展高新技术产业和先进新兴产业，从而发挥新区的导向作用、示范作用和扩散作用。

对新区的基本定位就必须定位在，以知识密集和开放环境为基础，重点突出科技的创新和产业化，通过政策和资金等方面的大力支持，最大限度地把科技成果产业化，因而在设置新区行政管理机构的过程中，就必须要区别与一般意义上的地方政府，强化高一级行政机关对其的管控，方便跨地区协调，调配资源，同时要充分地考虑简便、快捷和服务性的原则，因而大部分新区政府都是作为高一级政府机构的派驻机构存在的。

大部分新区政府实行的都是封闭式管理，开放式运行。

新区党委和管委会作为新区的领导机构，具有市（区）一级的行政管理权限，根据具体情况不同和上级政府对新区放权的大小，新区具有一定的经济管理权限。

一般来说，新区党委和管委会，对新区区域内的党务、经济社社会事务进行统一领导，统一安排，统一规划，统一管理。

而具体的行政、经济和社会事务由管委会作为执行的行政机关。

新区政府更多地承担了为企业创造良好发展环境的责任，更关注于为中小型高科技企业解决切实困难。

从这几个方面看来，不管是从新区的设立目的、行政机构设置、管委会管理权限，还是新区管理方式等方面，新区都与一般的行政区域不同。

而根据事务的复杂性与机构设置以及权力分配相统一的规律，新区的行政管理体制就有别于一般的行政管理体制，更注重于高新技术的产业化。

三、新区行政体制的沿革和现状。

1.新区新政体制的沿革。

新区行政体制的建设始终都是一个前后相继，循序渐进的过程，从浦东新区、滨海新区到正在建设的两江新区，时间历程带来的是经验的积累。

从总体来讲，整个过程可以归纳为四个特点：平稳渐进、扁平化、规范化、公共化。

1.1平稳渐进式发展。

平稳渐进体现在新区的政治体制大多按照开发办（领导小组）——管委会——新区政府的方式渐进。

一开始，由上一级的行政机关成立新区发展的领导小组或者办公室，负责统一的规划和申请审批的工作；在新区起步后，设立管委会，逐步加强对新区的公共管理，在这段时间，原有的地方行政机构，不做变动；在新区发展进入纵深发展阶段后，新区将整合辖区内的政府机关，合并成立统一的新区政府，实现统一规划，统一管理，统一配置资源，增强新区区域内的资源整合和对外的竞争力。

整个过程，一般和新区经济发展的水平相适应，在不同的发展阶段，实行不同的行政体制。

整个过程平稳渐进，不冒进，不折腾，按照经济发展的客观规律，有效地促进了经济社会的发展。

如：浦东新区行政体制的发展经历了三个阶段，即“开发办——管委会——新区政府”的演变历程，与此伴随的则是行政组织架构的变化，从1990年国家批准开发到2000年新区政府成立，历时10年的时间。

而滨海新区行政体制的演变则经历了“领导小组——管委会——新区政府”的路径，从1994年天津成立滨海新区开发领导小组，到2000年新区成立管委会，再到2006年被中央批准为国家级综合配套改革试验区，最后到2009年11月份组建滨海区政府，历时15年的时间。

正是以这种原则为基础，逐步完善的行政体制才促成了浦东新区和滨海新区的高速发展。

1.2扁平化的发展方向。

扁平化则体现在对机构的精简上。

新区政府从建立的第一天起，就努力地精简自身机构，减少重叠，优化管理，以提供优质的公共服务为改革目标。

在内设机构上，整合相关行政职能，组建大部门，统一高效地执行政府决策。

同时，简化行政层级，扩大管理幅度，以提升新区的行政效率。

如：浦东新区在1990-1992年的最初阶段，是“开发办与三区两县并存”的管理体制。

1993年成立管委会后，建立综合部门，具体涵盖“一室一部一委七局”10个部门，实行大系统的运作模式，开始由管委会直接统辖街道（镇）。

2000年8月按照一级政府模式，相应地成立了区党委、区人大、区政府和区政协，而后则设置了“特色鲜明的功能区”作为区政府的派出机构行使职能。

同时，区政府对接街道（镇），并进一步完善内设机构，真正形成了“新区政府+功能区+街道（镇）”的行政体制。

扁平化的改革有效的精简了机构，使权利下行，促使公共服务更能贴近百姓和企业，促进效能的优质提升。

1.3规范化的发展目标。

规范化则体现在依托法律政策赋予的“先试先行”的权限，通过试点——总结——再试点的方式，总结出大量公共管理的经验教训，通过政策、条例和地方法规的形式固定下来，建立起了规范化的行政体系，使得后续者有章可循，有法可依。

从某种程度上讲，新区的建设就是一个法律法规不断完善的过程，通过这些法律，有效的建立起了一个稳定的经济环境。

1.4公共化的发展路径。

公共化又体现在政府施行的“小政府，大社会”战略。

在新区政府行政体制变革的过程当中，政府公共权利在不断的变小。

大部分新区，权利有一开始的权利集中式下的管委会到开始分权的管委会——区政府再到现在的人大、政协、党委、政府协同下的区政府——街道，甚至孵育出众多社会第三方团体，如红十字会、环保组织等。

例如：成都高新西区，从1998年开始设立时的一个管委会（党委）“管天下”到2003年政改是开始设立区政府；再到现在区党委领导下的区政府、区人大、区政协相协调的体制，同时，在权利分散的同时也伴随着权利的下行。

街道、社区拥有更多的权利、开始被赋予为企业服务的部分经济权限。

新区政府的公共化，是伴随着扁平化同时进行的，我们可以看到两个过程：权利的分散和权利的下行。

这两个过程充分适应了因为经济发展而迫使政府功能变化的需要，使政府更加有效的服务企业，促进经济增长。

1.5沿革小结由新区行政体制演变的过程，我们可以清晰地得出：新区的行政体制的变动既是对经济发展的适应也是在探索行政体制改良道路的试探。

因此，我们在看待新区行政体制的时候，要坚持两点论，坚持马克思主义唯物论与辩证法的有机结合，分析其中优势与弊端。

2.新区的现状与弊端。

从全国范围来看，现在的新区行政体制受制于各自发展的差异性和地区对外开放的程度不同，呈现出不同的模式和特点。

但从整体来看，大部分新区仍然施行管委会、党工委二元机制，通过简单集权的方式进行公共管理。

这种方式在新区建设的初期无可厚非，具有其不可替代的作用，但我们必须看到，长久下去，其中的弊端不可回避。

2.1行政主体地位不明确，行政机构管理权限模糊。

管委会作为上一级行政机关的派出机构，其权限的大小由上一级机关自由赋予，而不是自然具有。

因而，这个机构到底拥有多少权限，到底有多少职能由它行使，不要说新区的企业和百姓不知道，就连管委会的一般办事员也不一定清楚。

定位不准，自然效果不好。

同时又因为缺乏相关法律的支撑，管委会这个机构无法从组织法这样的法律得到确立。

缺乏法律的支撑的管委会，却拥有大量的公共权利，在责任确立和法律实体确立等方面都存在着重大隐患和理论难点，既不利于法制社会的建立，也不利于新区的长期可持续发展。

例如，两江新区现在的行政体制：两江新区管理委员会（党工委）规划统筹北碚区部分地域、渝北区部分地域和江北区部分地域。

同时两江新区管理委员会（党工委）受市政府委托代管北部新区管委会和两路寸滩保税港区管委会，并直接负责鱼石片区的开发建设。

然而，我们必须看到两江新区管理委员会并非一级政府，而是市政府的派出机构，与北碚、渝北、江北三个区政府之间并不存在隶属关系，更多的是经济发展上的统筹。

同时，对区政府的管理亦缺乏宪法依据，难以形成共识性的权威，而由此造成的统筹力度的匮乏则可能引起行政效率下降，延碍新区建设。