第4章 国家预算与预算管理体制

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(二)国家预算的职能 二 国家预算的职能
国家预算是国家宏观调控的一种政策工具， 国家预算是国家宏观调控的一种政策工具 ， 具有如下职能： 具有如下职能： (1)实施国家预算法律、行政管理职能。 实施国家预算法律、行政管理职能。 实施国家预算法律 国家预算是在近代议会制度的基础上产生的， 国家预算是在近代议会制度的基础上产生的 ， 实质上是国家权力、 实质上是国家权力、立法部门对行政部门的控制 和监督的工具。 和监督的工具。 国家预算可以通过资金的分配和控制有效地对 政府行政活动进行管理， 政府行政活动进行管理，并以预算的法规制度来 确定政府行政的开支标准， 确定政府行政的开支标准，促进各级政府提高行 政效率。 政效率。
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(2)实施财政政策的职能。 实施财政政策的职能。 实施财政政策的职能
国家预算是国家权力、 国家预算是国家权力、行政机构为合理实现公 共财政目标的一种政策表现。 共财政目标的一种政策表现。它本身就具有公共 财政配置资源、适度平衡的含义， 财政配置资源、适度平衡的含义，它是熨平经济 波、促进经济稳定增长的重要财政手段。 波动、促进经济稳定增长的重要财政手段。
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第二节 国家预算制度
[本节提要 本节提要] 本节提要 预算制度是有关预算的各种法规制度的总和。即 预算制度是有关预算的各种法规制度的总和。 预算应有怎么样的结构、应该如何编制、 预算应有怎么样的结构、应该如何编制、怎样建 立和执行预算等的全部法规制度。具体地说， 立和执行预算等的全部法规制度。具体地说，预 算制度应该包括两方面内容： 算制度应该包括两方面内容： 一是有关在预算体系内处理各经济主体之间的预 算关系的制度， 算关系的制度，这就是以收支划分为核心的预算 体制，其主要问题是中央与地方各级政府之间的 体制， 集权与分权的问题。 集权与分权的问题。其实质就是集中与分散的分 配关系。 配关系。 二是有关预算制度的其他内容，包括预算原则、 二是有关预算制度的其他内容，包括预算原则、 预算的组织形式、 预算的组织形式、预算的范围和预算的工作程 序。
国家预算是一国政府编制的每一预算年度内财政收入、 国家预算是一国政府编制的每一预算年度内财政收入、 支出和平衡的计划，是国家的基本财政计划。 支出和平衡的计划，是国家的基本财政计划。 它是国家管理社会经济事务、 它是国家管理社会经济事务、实施宏观经济调控的主 要手段之一。从具体形式上看， 要手段之一。从具体形式上看，国家预算是一个具有法律 地位和技术性的文件， 地位和技术性的文件，它是所在财政年度的预期收人和支 出的一览表， 出的一览表，反映政府在年度内进行财政收支活动所应达 到的各项收支指标和收支总额之间的平衡关系。 到的各项收支指标和收支总额之间的平衡关系。在所有政 府活动中财政总是起支配作用，法律要付诸实施， 府活动中财政总是起支配作用，法律要付诸实施，政策要 贯彻执行，都需要通过财政支付， 贯彻执行，都需要通过财政支付，政府资金的筹集和支出 从根本上规定着政府的活动范围与方向。 从根本上规定着政府的活动范围与方向。 因此， 因此，国家预算反映了国家参与一部分社会产品或国民 收入分配所形成的分配关系。 收入分配所形成的分配关系。
4.4 国家预算管理体制
–4.4.1 国家预算及管理体制的内容及发展演变 –4.4.2 预算管理体制的发展演变 –4.4.3 分税制预算管理体制
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第一节 国家预算概述
介绍国家预算的分类和职能；我国的国 家预算组成；国家预算的理论依据包括年 度预算平衡论、周期预算平衡论和财政职 能论。
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什么是国家预算
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（一）古典学派的预算平衡论的预算原则
(1)完整性原则。 即政府预算应该包括它的全 完整性原则。 完整性原则 部财政收入和支出，反映它的全部财政活动。 部财政收入和支出，反映它的全部财政活动。 不应该有预算外的财政收支， 不应该有预算外的财政收支，也不应该有政府 预算规定范围以外的财政活动。 预算规定范围以外的财政活动。 (2)包括性原则。即政府预算应该包括预算单 包括性原则。 包括性原则 位的一切收支。 位的一切收支。预算单位的收支要以总额列入 预算，不应该以收抵支而只列相抵后净额。 预算，不应该以收抵支而只列相抵后净额。 (3)年度性原则。即政府预算应该按预算年度 年度性原则。 年度性原则 编造， 编造，不应该对本预算年度之后的财政收支作 出任何事先的规定。 出任何事先的规定。
国家预算的组织是指国家预算体系的组成环 节。我国国家预算的组成是与我国政权结构和行 政区域划分密切相联系的， 政区域划分密切相联系的，实行一级政府一级预 算的原则。 算的原则。 根据我国《预算法》 规定， 根据我国 《 预算法 》 规定 ， 设立以中央为第 一级，以省、 自治区、直辖市为第二级， 一级，以省、 自治区、直辖市为第二级，以设 区的市、 自治州为第三级，以县、自治县、 区的市、 自治州为第三级，以县、自治县、不 设区的市、市辖区为第四级，以乡、民族乡、 设区的市、市辖区为第四级，以乡、民族乡、镇 为第五级的五级预算。不具备设立预算条件的乡、 为第五级的五级预算。不具备设立预算条件的乡、 民族乡、 经省、 自治区、直辖市政府确立， 民族乡、镇，经省、 自治区、直辖市政府确立， 可以暂时不设立预算。 可以暂时不设立预算。
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一、国家预算的分类和职能
(一)国家预算的分类 一 国家预算的分类 1． 按预算内容分类 ， 预算可分为总预算和分预 ． 按预算内容分类， 算。 有两种理解方式： 有两种理解方式： 一是如果从预算项目的划分来看，总预算是指政 一是如果从预算项目的划分来看， 府财政收支的综合计划， 府财政收支的综合计划，包括一般经费收支和各 类特别收支两个项目；而分预算则是总预算中一 类特别收支两个项目； 般经费收支和各类特别收支的明细项目。 般经费收支和各类特别收支的明细项目。 二是如果从预算的部门分类来看，各部门预算的 二是如果从预算的部门分类来看， 汇总称为总预算，而国防预算、 汇总称为总预算，而国防预算、经济投资预算等 部门预算就称为分预算。 部门预算就称为分预算。
第四章 国家预算与预算 管理体制
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4.1 国家预算的含义与原则
–4.1.1 国家预算的含义 –4.1.2 国家预算的组成 –4.1.3 国家预算原则
4.2 国家预算管理
–4.2.1 国家预算管理概述 –4.2.2 国家预算管理程序 –4.2.3 预算管理制度改革
4.3 预算外资金
–4.3.1 预算外资金的含义与内容 –4.3.2 预算外资金的膨胀的原因及问题 –4.3.3 预算外资金管理
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（一）中央政府预算和地方预算组成
从总体上看，我国预算由中央政府预算和地方预 从总体上看， 算组成。 算组成。 中央政府预算由中央各部门的预算组成。中央预 中央政府预算由中央各部门的预算组成。 算还包括地方向中央上解的收入数额和中央对地 方返还或者给予补助的数额。 方返还或者给予补助的数额。 地方预算由各省、 自治区、直辖市总预算组成。 地方预算由各省、 自治区、直辖市总预算组成。 地方各级总预算由本级政府预算和汇总的下一级 总预算组成。下一级只有本级预算的， 总预算组成。下一级只有本级预算的，下一级总 预算即指下一级的本级预算。没有下一级预算的， 预算即指下一级的本级预算。没有下一级预算的， 总预算即指本级预算。 总预算即指本级预算。地方各级政府预算由本级 各部门的预算组成。 各部门的预算组成。地方各级政府预算包括下级 政府向上级政府上解的收人数额和上级政府对下 级政府返还或者给予补助的数额。 级政府返还或者给予补助的数额。
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一、国家预算原则
国家预算原则是伴随着现代国家预算制度的产生 而产生的， 而产生的，并随着社会经济和预算制度的发展而 发生变化。 发生变化。 从 13世纪现代国家预算制度形成到 世纪 ， 西 世纪现代国家预算制度形成到20世纪 世纪现代国家预算制度形成到 世纪， 方国家奉行古典学派的预算平衡论， 方国家奉行古典学派的预算平衡论，所以在编制 国家预算时，一般遵循六项原则： 国家预算时，一般遵循六项原则：
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(4)可靠性原则。即政府预算的编制 可靠性原则。 可靠性原则 和批准所依据的情况是可靠的。 和批准所依据的情况是可靠的。 (5)公开性原则。即全部预算收支必 公开性原则。 公开性原则 须经过议会审查批准， 须经过议会审查批准，并向社会民众 公布。 公布。 (6)分类性原则。即各项财政收支必 分类性原则。 分类性原则 须依据其性质分类反映。 须依据其性质分类反映。
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2．按收支范围分类 ．
预算可分为普通预算和特别预算。 预算可分为普通预算和特别预算。 普通预算(也称经费预算 是指政府编制的一般财 普通预算 也称经费预算)是指政府编制的一般财 也称经费预算 政收支项目的预算。 政收支项目的预算。 特别预算 又称专项预算 是指政府对某些具有特 特别预算(又称专项预算 又称专项预算)是指政府对某些具有特 别意义的项目特别安排的预算。在西方国家； 别意义的项目特别安排的预算。在西方国家；公 司企业投资预算、公共工程投资预算、 司企业投资预算、公共工程投资预算、社会保险 预算以及各类特种基金预算都属于特别预算。 预算以及各类特种基金预算都属于特别预算。
(3)实施财政监督的职能。 实施财政监督的职能。 实施财政监督的职能
国家预算收入和支出都是法定的指标，对于 国家预算收入和支出都是法定的指标， 政府、企业、事业单位的不合理开支或违规行为， 政府、企业、事业单位的不合理开支或违规行为， 可以采用法律手段加以约束。 可以采用法律手段加以约束。
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二、我国的国家预算组成
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3．按政府级别分类，预算可分为中央预算 ．按政府级别分类， 和地方预算
在单一制国家里，预算可以分为中央政府预算和 在单一制国家里， 各级地方政府预算；在联邦制国家里， 各级地方政府预算；在联邦制国家里，预算可以 分为联邦、 邦 预算和各级地方预算 预算和各级地方预算。 分为联邦、州(邦)预算和各级地方预算。 4．按立法手续划分，预算可分为本预算、临时预 ．按立法手续划分，预算可分为本预算、 算和追加预算 本预算(又称正式预算 又称正式预算)是指政府依法将每年度可 本预算 又称正式预算 是指政府依法将每年度可 能发生的财政收支加以预计， 能发生的财政收支加以预计，经立法机关通过后 公布实施的正式预算。 公布实施的正式预算。 临时预算是指基于某种原因， 临时预算是指基于某种原因，在预算年度即将开 始前预算审案尚未完成立法程序， 始前预算审案尚未完成立法程序，为了解决预算 成立前的预算开支， 成立前的预算开支，有必要事先编制暂时性的预 算。