南水北调水价难题

南水北调——水价难题历经多次延期，到2014年10月北京汛期结束时，以中线工程输水抵达北京为标志，延宕十余载的南水北调一期东、中两线主体建设工程，即将正式竣工。

“调水应是最后手段”——专访中国工程院院士王浩这项迄今为止全球规模最大、建设期可能延绵半个世纪的水资源利用工程，一直面临“调得来、用不好”，“大调水、大浪费”的质疑。

工程动工前，时任水利部部长的汪恕诚已对本刊记者预判：“南水北调的成败，不在建设得怎么样，而在将来的管理。

各方争议的关键，也是害怕用不好。

”工程通水后如何运营，考验即将开始。

据本刊记者调查了解，涉及工程运营体制、机制、环境保护等一系列相关问题，情况可能无法令人乐观。

这一方面源自南水北调工程的体量及规模实在太大。

诚如国务院南水北调办主任鄂竟平所言，“三峡工程规模再大，也就一个点，而南水北调仅东中一线工程就穿越八个省，利益关系复杂，管理起来不简单。

”另一方面，这也与南水北调工程所植根的水利及水资源管理体系息息相关。

国内跨流域调水工程大都实行统一管理、政府定价及补贴。

南水北调工程独特的建设管理体制尝试，决定了其在实际运行中无法实现这一点，只能自辟蹊径。

这种独特的“准市场运行机制”，与目前改革才刚刚开始、诸多制度都尚未完善的水利及水资源管理体系间的对接，过程必定艰难。

为避免“双输”结局——南水北调工程既无法实现自身良性运行，亦无法合理有效地为北方受水区提供经济、社会、生态发展所亟需的水资源——有两个核心问题亟待回答：首先，准市场运行机制的这种混搭定位，在面对输水价格制定这类具体问题时，如何结合二者之长而非之短？其次，建设与管理、中央与地方、工程与资产等多重利益关系，又该由谁且如何进行权衡与协调？在此建设即将完工之际，形势倒逼体制建设的趋势，能否在南水北调工程的运营管理领域内形成，各方拭目以待。

——编者不按成本定价，有悖于南水北调准市场运行机制定位初衷，工程无法正常运营，亦不利节水；按成本定价，则有很大可能将高于受水区现行水价，难有销路水价“并轨”难题□本刊记者焦建/文作为其唯一盈利途径，南水北调一期工程调水成本多少、水价如何确定，是这项工程进入运营阶段后，最核心的问题之一。

但直到东线开始运营、中线也即将通水之际，除一些原则性规定外，答案仍未出现。

“南水北调水价既算不清楚，也没人去算。

”一位了解决策过程的研究人员如此形容。

今年2月初国务院公布《南水北调工程供用水管理条例》（下称《条例》）之前，各方仍对答案揭晓均抱以期待。

最终，在这份堪称南水北调运行纲领的文件中，也只是重申了工程规划时已确定的“两部制”水价原则。

核心细节，仍待有关部门另行规定。

南水北调工程独特的“混搭”定位，及由此产生的与现有体制的衔接困难，是局面棘手的重要原因。

中国以往的水利工程主要由政府投资并弥补供水成本。

结果是一方面水资源紧张，另一方面用水效率不高。

为破除窘境，亦因彼时财政困难，南水北调工程采取了全新的融资建设格局。

在此基础上，其被定性为经营型及公益性结合的“准市场运行机制”水利工程，由政府主导，市场化运作，企业化管理，用水户参与。

希望实现供水经济、高效、可持续利用。

今年“两会”期间，全国政协委员、南水北调办原主任张基尧对这种体制下的水价阐释了三项原则：一、要保障老百姓用上水，否则工程初衷达不到；二、太低不利于节水，还会加重污染；三、与利益相关者充分协商。

以此为基础，水资源要找到“准市场运行机制”下体现公益性与市场化定价的平衡点，仍不简单。

对其运营水价来说，改革对旧体制的两个核心问题是否触及，将十分关键：其一，工程对农业和环境供水造成的亏损，是否有政策性的补偿渠道及方式？这个问题也导致了对南水北调工程定位的争议：一方认为，工程每年都应按规划调水，否则就是失败，无法维持正常运营。

另一方则坚持，南水北调工程的真正目的不在于调多少水，而是大幅提高受水区的供水保证率，有需要时有水可供，关键只在于落实政策性补偿。

第二个核心问题同样棘手：公益性是否体现在工程完工后的资产折旧中？如考虑，亦即在工程端采取市场化成本定价，则到京津等核心受水区时，虽当地水价已调整了十余年，但口门水价很可能仍将高于当地现行水价。

中央及地方政府都将面临选择：若不补贴，用水端在常规情况下弃用调水，南水北调维稳北方地下水及生态的初衷难以实现；若补贴，则有可能出现“大调水、大浪费”局面。

面对凡此种种，南水北调一期两线调水最终如何定价，将是判断这一工程真实性质的最佳标准。

非计划筹资因大量财政资金被投入1998年洪灾后的重建过程，政府财力有限，通过收水费筹措部分工程资金并大量向银行贷款，是南水北调工程在初始阶段就定下的原则。

这也意味着，跟以往水利工程相比，南水北调工程运营对水价的重视程度要更高。

据2002年12月由国务院批复的南水北调工程总体规划，南水北调工程计划投资5000亿元，建设50年。

其中，东中线一期工程1240亿元，分别是东线320亿元、中线920亿元。

工程的三条筹资渠道为：一、中央财政资金248亿元，占20％；二、地方筹集南水北调基金434亿元，占35％；三、银行贷款558亿元，占45％。

按规划，中央财政资金主要靠中央财政预算及国债。

因当时预算中对水利建设的总投资仅为400亿元，故资金筹措重点是灵活的预算外国债资金。

2004年时，国务院又正式批准成立南水北调基金，并要求受水省市按调水量承担基金征缴费。

剩余约一半资金缺口只能向银行贷款。

因利息被国家调控下降15％、银行资金有限且不愿担风险，最终采取银团贷款模式。

同样在2004年，由国开行企业局牵头、九家银行组成的银团，协议向工程贷款558亿元。

但这一筹资框架并未实施到底。

受国家补偿政策变更、工程量增加、物价上涨及利息等因素影响，到2005年东中线一期工程可行性研究报告编制完成时，建设资金总量比总体规划翻了一番，达到2546亿元。

因原有的三条路径已经被证实难以走通，最终多方协调确定的新格局为：将三峡工程基金在三峡工程建成后转化为大型水利工程建设基金，其中一部分（前期大概占到75％）用于南水北调工程建设，剩余部分用于三峡后期建设和扶持。

此时的资金结构变为：中央投资414亿元，占16％；南水北调基金减少到290亿元，占11％；贷款仍为558亿元，占21％；水利工程建设基金1241亿元，占49％；地方筹资43亿元，占2％。

这种格局减轻了地方的负担，亦为南水北调干线工程建设做实了建设资金来源。

此外，各方还对未来（国务院批复可行性研究报告是2008年，工程投资以2007年物价水平测算，工程结束是2014年）可能的建设成本上涨预留了空间。

按国家审计署对项目进行审计的最终结果，南水北调的最终建设成本可能在2546亿元基础上再增加约600亿元，达到3000亿元左右。

增加部分通过延长南水北调工程建设基金解决，仍不足部分则向银行贷款，本息由水利工程建设基金偿还。

但这仍然是较为保守的数字。

国家发改委原副主任杜鹰则在一次建设会议上透露，随着工程的进展，估计南水北调一期工程通水时的成本将达3500亿元。

“两部制”真意在南水北调工程总体规划阶段，已制定了南水北调工程水价形成的基本思路，即水价形成与资本市场开放程度相协调，达到既可使水价在居民和企业的承受能力以内，同时又有利于达到筹集工程建设资金和维持工程良性运行的目的。

为偿还至少翻番的建设成本及利息，同时维持工程的后期运营，南水北调水价的制定，并不容易。

中国现行的水价制定标准是并不复杂的单一制水价，即“工程成本+税费+合理利润”。

但是，“如实行单一制水价，工程管理单位将完全受制于受水区的用水需求情况，”国务院南水北调办经济与财务司司长朱卫东近期在《南水北调报》上刊文解读，“一旦受水区用水量较少（甚至不用水），工程管理单位将不能收取到足够的水费，无法偿还工程运行维护费用及贷款本息，无法持续运行。

”为满足上述多重水价标准，南水北调在尚不成熟的基础上设定了新的水费收取模式，即“两部制水价”。

所谓“两部制”，是根据产品成本分为固定及变动成本原理，将产品价格分为基本价格（或容量价格）及计量价格两部分。

前者对应固定成本，后者对应变动成本及利润等变动因素。

这种制度下的基本价格按一定销售量核定，不随销售变化而变化，计量价格则按实际销售量收费。

该制度主要应用于一些投资成本大、生产单位和销售对象比较固定、产品不能被大量储存的行业，是鼓励用户充分利用生产能力降低成本而设计的一种价格制度。

中国最典型的例子，是电力系统实行的两部制电价制度。

具体到水利工程，这一计价制度将有利于防止不同周期同一用户需求波动而带来费用负担的大幅度变化，使其在不同周期的负担较为合理均衡。

除此之外，在工程规划阶段，国务院曾让各地申报需调水量。

一开始各地的申报数字非常踊跃，但最终国务院要求各地按照申报数字承担基本水费后，各地的积极性不同程度地打了折扣。

根据《条例》，南水北调工程供水实行由基本水价和计量水价构成的两部制水价，收取的水费专项用于南水北调工程运行维护和偿还贷款。

这只是原则和方法，要想走到实际的水价制定阶段，仅关于两部制水价本身如何细化方案，仍有大量研究、讨论和协商制定的工作要做。

首先，要实现两部制水价应采用何种模式，关键是基本水费高低和基本水量大小的确定。

对调水工程而言，基本水量定得较高，可发挥调水工程能力，提高用水效率；基本水费较高，能保证供水工程正常运行所需的经费，但需考虑用户的承受能力和可接受性。

计量水价的制定亦有学问。

“定得较低，可引导城市用户多用外调水，减少城市挤占农业和生态用水，尤其是减少地下水的超采；定得较高，有利于促进节水，提高水利用率，但对改善农业生产条件和生态环境的贡献会减小。

”南水北调中线干线工程管理局经济师胡佩玉认为。

因南水北调中线工程沿线受水区既有经济较为发达的北京、天津，也有经济欠发达的河南、河北，如何统一定价，协调过程至今尚未结束。

除此之外，据《财经》(博客,微博)记者了解，在总体规划阶段，南水北调工程的两部制水价包含的仍是容量水价与计量水价。

到可行性研究阶段，表述已改为实行基本水价与计量水价相结合的两部制水价制度，并最终被写入《条例》。

变化看似细小，其实也暗藏深意。

按照现行供水管理体制，城市自来水和水利工程供水分开管理，管理办法有两部，《城市供水价格管理办法》和《水利工程供水价格管理办法》。

对城市自来水和水利工程供水的两部制水价分别进行了规定。

前者规定的是容量水价和计量水价相结合的两部制水价；后者规定的是基本水价和计量水价相结合的两部制水价。

随着近几年中国水资源管理体制改革及水务一体化逐步实施，城市自来水和水利工程供水逐步实行统一管理，两者之间的界限正在越来越模糊。

问题在于，《条例》规定的两部制水价，采纳的标准是《城市供水价格管理办法》，它重点考虑的是城市供水工程的特点，即工程在建设时大多使用了银行贷款，需还本付息，在确定价格时主要考虑还本付息，因此在容量水价中计入了贷款利息。