论社区治理的组织结构关系

论社区治理中的组织结构关系
随着社会主义市场经济体制的建立,我国社会结构正发生着深刻的变化,近 年来,城市社区的治理问题正日益成为当前城市社区建设中深入探讨的研究领域, 也成为学者们和诸多实践者探讨构建和谐社会的现实话题,因此,城市社区治理 正成为有着理论和现实双重意义的理论研究,这一理论研究也因而具有理论和实 践的双重意义。 一、由二分法社会结构到三分法社会结构的转变 改革以来中国社会结构的变化过和也就是国家与社会之间逐步分化的过程。 在改革以前的中国社会中,国家控制和垄断着几乎所有重要的资源,全面地控制 和渗透着社会生活。伴随着经济体制的改革,“可自由流动资源”和“可自由活 动空间” 开始出现,市场和社会开始成为一个相对独立的提供资源和机会的源泉。 在此背景下,一个相对独立的社会开始发育,这特别表现在相对独立的社会力量 形成和民间社会组织发育。国家和社会两分的社会结构也逐渐向市场、政府和社 会三分的社会结构发展。 (一) 市场机制的作用及其局限——市场失灵 1.市场机制及其优越性 亚当﹒斯密关于市Fra Baidu bibliotek“看不见的手”的论述，阐述了市场机制的理论基础。 作为一种由市场主动配置资源的经济机制,市场机制的突出优点就是在完全竞争 的前提下能够自动地导向社会范围内资源的合理配置,并给每个经济主体以经济 选择的自由。具体地说,市场机制有以下几个方面的优越性: 1.1 市场机制的动力是个人利益,通过追逐自由的利益竞争,有利于调动人 们的主动性和创造性。 1.2 个人的决策是自由、分散的,众多的商品生产者和消费者能够对供求变 化做出直接的、灵活的、有效的反应,从而能够使得供求关系实现平衡。 1.3 价格是市场信息的突出放映,每个经济过程的参与者能够通过价格变化 来获取清楚而有效的信息,并对此加以充分有效运用,及时作出决策,从而有利于 实现资源的合理配置。
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纵,因为后者的地位实际上可以使他们强制规定某些政策措施,使之更有利于自 身利益,而不利于公共利益。 4.权力的寻租与腐败。权力寻租是政府干预的必然产物,在有政府干预的地 方就可能产生寻租现象。政府部门的权力寻租主要表现在一些地方政府部门,特 别是一些与经济立法与执法相关的部门,将公共产品的提供转变为有偿服务,从 而造成政府部门的整体性“创租”“寻租”行为。 (三) 第三部门的崛起 “第三部门”是指除政府和企业以个的第三种社会组织。一般来说,在现代 社会中,人们的社会活动大致可以分为三大领域,即政治活动领域,经济活动领域 和社会活动领域,与此相适应,社会组织也可以分作三类,即政府级织,营特别利 组织和非营利组织。 如果说政府组织是第一部门,营利组织是第二部门,那么, “第 三部门”就是各种非政府和非营利组织的总称或集合。 根据约翰霍普金斯大学萨拉蒙教授的观点，非营利组织应该具有六个基本特 征： 一是 “正规性” 即非营利组织必须具有正式注册的合法身份； 二是 “民间性” ， 即非营利组织应从组织机构上与政府分离 ；三是“非营利性”，即非营利组织 不得为其拥有者谋求利润； 四是 “自治性” ， 即非营利组织要能控制自己的活动； 五是“志愿性”，即在非营利组织的活动和管理中均有显著的志愿参与成分；六 是“公益性”，即非营利组织要服务于某些公共目的和为公从奉献。 在我国,第三部门是随着改革开放政策的实施,计划经济体制逐步转向市场 经济而出现的。在改革开放前的计划经济体制下,整个社会为实现政府计划而由 中央政府集中配置资源,并对社会组织实施单位制管理,这使得我国社会组织体 系成为整个社会中最为封闭的组成部门,国家政府所认可的各种社会组织。20世 纪80年代初期改革开放政策实施后,我国逐渐转向市场经济体制,单位化社会开 如瓦解。在此背景下,维系原来社会组织及其体系的制度和政策开始逐渐解体, “自由流动资源”和“自由活动空间”开始出现,资源配置组合方式也开始出现 重大变化,民间社会组织发育的条件逐渐具备。特别是开始于20世纪末的新一轮 政府机构改革,更是为我国第三部门的发展开辟了广阔的空间,提供了新机会,带 来了新机遇。 总之,我国第三部门的崛起与国家经济社会体制转轨,与政府权力下放,资源 配置格局的调整等紧密联系在一起。 尽管目前我国第三部门的发展还存在一些问
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1.4 市场机制等价交换、公平竞争、自由开放作为主要特征,因而有利于打 破封闭、保守和狭隘的自然经济生产方式、生活方式和思想观念,建立起新的平 等、自由、开放和不断创新进取的生产方式、生活方式和思想观念。 2.市场失灵及其主要表现 市场机制并不是完美无缺的,单纯的市场机制存在着一些它无法弥补的缺 陷。它并不能有效抑制垄思,不能有效提供公其物品,不能克服外部不经济行为, 不能带来其运行所需的外部环境条件,还不能提供我们极为珍视的许多东西,例 如社会公正,社会保障和内心的宁静等等。人们反市场机制的上述缺陷叫做“市 场失灵”。具体地说,市场失灵的主要表现有: 1.1 市场的垄断。虽然市场推崇逢由竞争,但竞争本身不具有自我维持的特 性,技术 的发展和市场的扩张有兼并活动的开展都很容易导致行业的垄断,一但 垄断形成,垄断者就会利用对市场的控制操纵价格,并借此牟取暴利,从而使资源 配置不能实现最优,而市场机制本身是无法克服垄断的。 1.2 无法有效提供公共物品。 公共物品的特征是消费的非排分性和非竞争性, 人们不用购买仍然可以消费,它没有交易,也没有市场价格。 如果公依靠市场调节, 公共物品就没人生产,或生产远远不足,但公共物品又是一个社会发展必不可少 的。也就是说,由于“外部性”和“搭便车”行为的存在,市场几乎没有办法有效 率地提供具有非竞争性和非排分性的公共物品,这种局面仅仅靠市场机制无法解 决。 1.3 导致外部不经济行为。市场经济活动会产生一些不由生产者或消费者承 担的成本,或不由生产者或消费者获得的利益。无论是负外部性,还是下外部性, 都会带来从私人角度来看资源配置最优,但从社会角度来看并不是资源配置最优 的结局,导致外部不经济行为。 1.4 影响社会的公平与安定。市场机制奉行等价交换、公平竞争的原则,但 由于各地区、各部门,各企业发展的不平衡以及各人的自然禀赋教养素质及其所 处社会条件的不同等等,很容易造成人们收入水平的差别,产生事实上不平等,而 竞争往往导致强者愈强、弱者愈弱、财富越来越集中的“马太效应”,致使贫富 强弱之间的差距越来越大,而市场本身又无力也不欲对此进行纠正。市场竞争导 致贫富悬殊差别和两极分化,并进影响社会的公平和安定。
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等方面的制度措施。 通过法律法规体系建设,改变社区治理无法可依,无规可循的 现象,逐步实现社区治理的规范化和制度化。 4.提供公共物品和公共服务 在社区治理中,政府仍然承担公共物品和服务提供的职能。这大致包括:社区 基础设计的兴建,社区环境的整治,社区治安的管理,园林绿化的保养,社区内困 难群体的救助等等。 政府提供公共物品与公共服务源自于公共物品的特点和政府 的职能。 5.规范社区内部公共物品的提供 政府不公本身要提供一定的公共物品和服务,对社区内部一些物品和服务, 例如社区物业管理,社区卫生服务,生活服务等,只要具有公共物品的特性,政府 就要对其生产和提供进行规范。 从以上对政府组织在社区治理中职责的分析,可见政府组织在社区治理中处 于主导地位,在社区治理中担负着重要的职责,发挥着启动社区建设,引导社区走 向善治,推动社区治理的发,并提供社区治理所必需的法制政策保障,提供和规范 社区公共物品和服务等方面的作用。 (二) 经济组织在社区治理中的功能与定位 任何经济组织都是在一个具体的社区中运行的 ,随着单位人向社区人的转变, 在社区中的经济组织尽管按照市场机制运营,在设备竞争中获取利润,但是任何 经济组织的运行都需要大量的社会性、服务性的工作,这些工作不可能由经济组 织自己承担,只能由经济组织所在的社区来承担。而经济组织也要主动将自己所 拥有的一些资源,尤其是处于闲置的各种资源提供经所在社区使用,以此来实现 资源的有效利用和资源共享,积极参与社区治理。 具体说来,经济组织在社区治理 中所发挥的功能主要有: 1.参与社区党组织建设 社区党组织建设是党的建设领域中一项全新的工作,对经济组织参与社区党 组织的建设而言也是如此。早于长期肥条块分割、自成体系的城市管理体制的影 响,社区内经济组织对社区党建的认同感、参与感并不强。但是在推进社区建设 和社区治理的背景下,每个社区经济组织都是要积极主动参加社区的党建联席 会、党建研究会等形式的组织活动,加强与社区党组织的联系,主动将党的路线、 方针、政策贯彻到组织活动中去。
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1.5 无法满足市场机制运行的外部环境条件。市场机制运行本身也砖需要一 定的外部环境条件,在市场机制中,人们以这东西求自我得益最大化为目标,市场 主体部争中产生利益矛盾和冲突不可避免,而当一只人自己以及市场本身都不具 备划分市场主体产权边界限的机制,更不具务化解冲突的能力。这就需要以社会 公共权力为后盾的政府充当促裁人,设定体现和保障市场原则的 “游戏规则”,即以政策或法律的形式明晰界定和保护产权关系中不同利益主体 的权利,保证市场交易的效率和公正性。这些环境条件都是市场本身所无法满足 的。 (二) 政府机制的作用及其局限——政府失灵 政府失灵主要表现在政干预以济活动中因决策失误而不能达到弥补市场失 灵的预期目标;或者虽然能达到目标,但效率低下,代价昂贵,导致资源未得到充 分有效地利用;或者达到预期目标,效率也较高,但产生了种种未曾预料到的副作 用。具体地说政府失灵主要表现在: 1.决策失误。政府在干预经济社会过程中由于对干预程度把握不当而达不到 弥补市场失灵目标,导致资源不能实现有效合理的配置。 2.政机构的自我扩张。政府机构的扩张包括两个方面:政府部门组成人员的 增加和政府部门支出水平的增长。 政府机构具有扩张的本性已被帕金森定律所证 明。 帕金森定殷墟指出:无论政的工作量是增加了还是减少了,或者已根本没有任 何工作了,政机构的人员数目总是按同一速度递增。政府角色会导致政府部门的 扩张,政作为公共物品的提供者,作为外在效应的消除者,作为收入和财富的分配 者等等都会导致政府部门的扩张。 3.政府行为的低效率。在市场经济条件下,由于政府机构的官僚作风而导致 政府行为效率低下。这一方面是因为政府官员缺乏追求利润的内在动机。因政府 官员不能把利润占为己有。加上公共物品的成本与收益难以测定,所以政府官员 的目标并不是利润的最大化,而是规模最大化,以此增加自己的升迁机会和扩大 自己的势力范围,这势必导致机构臃肿,人浮于事,效率低下。另一方面是因为政 府官员没有竞争的外在压力。政府机构往往垄断了公共物品的供给,由于缺乏竞 争,各级政府就没有压力提高行政效率。再加上监督信息的不完备大大降低了公 众对政府监督的效力,而作为监督者的公民完全有可能受到被监督者的官员的操
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题,例如,组织活动中的官方色彩过浓,资金来源不足等,但是,第三部门的产生发 展与我国经济,社会,下治改革的总趋势相吻合,作为一种协调市场和政府之间平 衡的调节机制,其存在具有坚实的理论和现实基础——市场机制和政府机制的失 灵,为第三部门的产生提供了大契机。 二、社区治理主体的职责和作用 社区治理的实现,社区善治程度的提高需要社区治理中各不同主体的协调与配合 目前,支撑社区建设的三大主体——政府组织,经济组织和民间组织在社区汉理 中处于不同的地位,扮演着不同的角色,它们各自的职责和作用也不相同。 明确各 社区治理主体的职责,发挥好各个主体的作用是社区治理的基础。 (一) 政府组织在社区治理中的职责和作用 政府是国家的代表,国家正是由多种政府组织的存在而体现出来。综观全球 社区发展历史,社区治理都不能缺少政府的力量,政府在社区治理中发挥着主导 的作用,在我国也不例外。在当前我国经济社会体制转型的背景下政府组织的职 责和作用应该是: 1.界定社区 社会治理的前提是社区的界定。当前我国社区建设中社区定位尚不太明确。 例如,有的地方将社区界定在街道办事处层次上,认为社区就是街道办事处辖区; 有的将社区界定在居民委员会层次上,认为一个居民委员会辖区就是一个社区; 还有的将社区界定在街道办事处和居民委员会之间的层次上,通过在街道办事处 之下居民委员会之上重新建立社区居民委员会,并以此作为社区范围。 2.把握社区治理的政治方向 政府组织应该通过建立一定的机制,把握好社区治理的政治方向。在社区治 理过程中,通过形成一定的制度和机制,例如法律制度、 有组织的思想政治教育体 系等等来保证社区治理遵循正确的政治方向,体现社区治理中的政治意义。 3.完善社区治理的法制体系 在社区治理体系中,政府组织、经济组织和民间组织各自的地位、职责等法 律法规都十分缺乏,尤其是关于这些组织运行的可操作性规定,例如组织目标、 组 织责任、运行经费来源及数量、运营规则等等几乎都是空白。因此,随着社区建 设的深入和社区治理的展开,必须逐步形成和完善社区自理运行的法律法规体 系。 此外,还应包括如何实现社区资源共享,如何保证社区治理所需经费的投入等