农用地分等定级与估价项目技术简报

农用地分等定级与估价项目技术简报第30期国土资源部土地整理中心2004年11月18日近期，国务院下发了《关于深化改革严格土地管理的决定》（国发〔2004〕28号）。

为贯彻落实国务院28号文件精神，国家农用地分等定级估价办公室组织有关专家，及时召开了座谈会，进行学习讨论。

现将有关学习体会刊登如下，供参考。

一、国发[2004]28号文件（摘抄）（三）严格执行占用耕地补偿制度。

各类非农业建设经批准占用耕地的，建设单位必须补充数量、质量相当的耕地，补充耕地的数量、质量实行按等级折算，防止占多补少、占优补劣。

（十一）严格保护基本农田。

土地利用总体规划修编，必须保证现有基本农田总量不减少，质量不降低。

（十二）完善征地补偿办法。

省、自治区、直辖市人民政府要制订并公布各市县征地的统一年产值标准或区片综合地价，征地补偿做到同地同价。

（二十三）严格土地管理责任追究制。

实行补充耕地监督的责任追究制，国土资源部门和农业部门负责对补充耕地的数量和质量进行验收，并对验收结果承担责任。

二、学习体会和认识国务院关于深化改革严格土地管理的决定解读李天杰赵烨（北京师范大学地理学与遥感科学学院）最近国务院颁布了《关于深化改革严格土地管理的决定》，简称《决定》，不仅是项有关土地管理，而且是涉及宏观调控我国经济社会全面发展的方针性政策，具有深远的意义。

一、实施最严格的土地管理制度的背景20多年改革开放使中国经济持续快速增长，人民生活水平得到显著的提高。

但我国还是一个拥有9亿农业人口、人多地少的发展中大国，且目前正处于工业化的中期阶段，持续的经济快速发展带来的工业化和城市化进程的加快，导致基本建设占地与耕地保护矛盾突出，并在许多地区出现农村人口“弃农离农”的现象。

以农业劳动生产率低下、农业经济恶化为特征的“农业、农村、农民问题”已成为新一届中央领导集体高度关注问题之一。

有数据显示，1997年到2002年期间我国耕地减少9542万亩，补充耕地3378万亩，净减少6164万亩，年均减少1027万亩；自1997年到2003年，农民收入每年平均只增长4％左右，仅相当于城镇居民收入增长速度的一半；失去耕地的农民，不仅付出了惨重的代价，而且就业和社会保障均无着落。

因此，国务院28号文件明确指出“实行最严格的土地管理制度”，是有效贯彻执行科学发展观，从根本上解决“三农问题”，确保经济社会持续发展的必然要求。

只有实施最严格的土地管理制度，才能从根本上杜绝由于我国土地管理制度不完善、法制不健全带来的盲目投资、低水平的重复建设、非法圈占土地、滥占滥用耕地的严重现象；才能在珍惜和保护土地资源的同时，保障我国经济社会的持续发展和人民生活水平的不断改善。

二、创建最严格的土地管理制度（一）深刻认识保护耕地的极端重要性国务院28号文件的核心是对耕地数量与质量的保护。

耕地是农用地中最需要珍惜的优质土地资源，它是人类赖以生存发展的主要食物（粮、油、果、疏等）来源，是保障国家粮食安全的基础。

从自然科学的角度来看耕地的形成是一个漫长的自然过程，并且还需要人类持续劳动和大量物质能量投入所构成的培肥过程，可见耕地的形成不易。

将其流转为建设用地，易如反掌；而逆转为耕地，则将付出巨大代价。

我国耕地的突出特点，一是人均耕地远低于世界人均耕地水平；二是农业是我国的经济基础，耕地是9亿农民的主要生产和生存手段，耕地用途的流转和改变，是涉及农业发展和农民权益，从而会影响我国经济社会可持续发展与社会稳定的大局。

（二）与时俱进落实科学发展观在不断完善和发展社会主义市场经济体制的今天，为了全面建设小康社会，促进经济、社会的全面发展，党和政府提出了以人为本，全面、协调、可持续发展的科学发展观。

落实科学发展观的根本要求是：统筹城乡发展、统筹区域发展、统筹经济社会发展、统筹人与自然和谐发展、统筹国内发展和对外开放的要求，推进改革和发展。

科学发展观的最终目标就是要促进人与自然的和谐，实现经济发展和人口、资源、环境相协调；坚持走生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路，保证一代接一代地永续发展。

这是党和政府在努力把握环境与发展的客观规律，汲取人类社会发展的有益成果，着眼于丰富发展内涵、创新发展观念、开拓发展思路、破解发展难题的基础上提出的科学发展观。

国务院28号文件提出“本着对人民，对历史负责的精神，严格依法管理土地，积极推进经济增长方式的转变，实现土地利用方式的转变，走符合中国国情的新型工业化，城市化道路。

”它是有着丰富的内涵，既包含观念意识上的巨大改变，也是把我国从粗放的消耗资源、以生态环境为代价的“三高一低”（高投入、高消耗、高污染和低效益）推动经济增长的道路，转向为资源节约型、低投入、无污染和高效益，使人类、自然环境，社会之间关系相协调、可持续发展的“绿色现代化”之路。

（三）建立完善的土地管理的法律法规制度首先，严格依照法定权限审批制度. 国务院28号文件明确指出，农用地转用和土地征收的审批权在国务院和省、自治区、直辖市人民政府。

不得下放土地审批权。

这从源头上制止了乱批、乱占耕地的非法行为。

其次，严格执行占用耕地补偿制度. 各类非农业建设经批准占用耕地的，建设单位必须补充数量、质量相当的耕地，补充耕地的数量、质量按等级折算，不许占多补少，占优补劣。

第三，严格土地利用总体规划、城市总体规划、村庄和集镇规划修改的管理. 严格土地利用总体规划的修改，凡涉及改变土地利用方向、规模、重大布局等原则性修改，必须报原批准机关批准；农用地专用的年度计划实行指令性管理，跨年度结转使用计划指标必须严格规范；建设项目用地预审管理；村镇建设用地管理等，都是为达到从严从紧控制农用地转为建设用地的总量和速度。

第四，严格保护基本农田. 基本农田是确保国家粮食安全的基础，是耕地保护的核心。

土地利用总体规划修编，必须保证现有基本农田不减少，质量不降低。

基本农田一经划定，任何单位和个人不得擅自占用、改变用途，这是不可逾越的“红线”。

符合法定条件，确需改变和占用基本农田，必须报国务院批准。

并按征地补偿法的最高标准执行。

（四）完善征地补偿、安置和收益分配机制征地补偿和安置制度需要完善征地补偿办法，省、自治区、直辖市人民政府制定公布各市县征地的统一年产值标准或区片综合地价，征地补偿做到同地同价。

妥善安置被征地农民的办法；健全征地程序；对征地实施过程监管等。

如实行强化节约和集约用地政策，严格控制建设占用耕地、林地、草原和湿地。

严格控制划拨用地范围，经营性基础设施用地要逐步实行有偿使用。

运用价格机制抑制多占、滥占和浪费土地；制定和实施新土地使用标准；完善新增建设用地有偿使用费收缴办法。

（五）完善耕地保护和土地管理的责任制度国务院28号文件明确了土地管理的权利和责任，首先，指出调控新增建设用地总量的权利和责任在中央，盘活存量建设用地的权利和利益在地方，保护和合理利用土地的责任在地方各级人民政府，省、自治区、直辖市人民政府负主要责任。

严格依法查处违反土地管理法律法规的行为。

其次，创建全国耕地保护责任的考核体系，实行耕地保护责任考核的动态监测和预警制度。

第三，严格土地管理责任追究制，实行补充耕地监督的责任追究制，国土资源部门和农业部门负责对补充耕地数量和质量进行检收，并对检收结果承担责任，并建立公开的土地违法立案标准，对土地执法行为的监督。

第四，加强了土地管理能力的建设，国土资源部会同有关部门要建立和完善统一的土地分类、调查、登记和统计制度，启动新一轮土地调查，保证土地数据的真实性。

组织实施“金土工程”。

利用现代高新技术加强土地利用动态监测，建立土地利用总体规划，实施耕地保护、土地场所动态监测网络。

三、对农用地分等定级估价项目提出的任务及要求国务院28号文件对目前正在全国积极开展的农用地分等定级与估价工作是一个巨大的鼓舞、促进和鞭策。

建立、完善和实施严格的土地管理制度的科学基础，是依据我国耕地资源的数量和质量，以及后备农用地资源。

它正是开展全国农用地分等定级与估价项目所要达到的主要目的和任务。

《决定》的发布，更加显示了国家对农用地分等定级与估价工作项目的紧迫要求，预示着该项目更应加速各省、自治区和直辖市农用地分等定级与估价工作的开展，以及相应地对工作成果的预检、验收，全国化总任务的进行。

以尽快提供全国耕地数量与质量的成果图，数据率和研究报告。

全国农用地分等定级与估价项目研究成果转化应用研究提到了日程，《决定》中有关许多建立和完善严格土地管理制度的依据，不仅需要农用地分等定级和估价项目直接成果，而且需要成果应用转化研究作为支撑。

如征地估价与改革制度、耕地占补平衡、土地管理、基本农田的划定和保护、耕地生产能力核算、土地利用总体规划、城市总体规划、村庄和集镇规划、耕地数量、质量报告、耕地保护责任的考核体系等有关的审批管理制度，法律法规和规范。

国务院28号文件提出了未来的新任务，包括：①建立与完善全国统一的土地分类、调查、登记和统计制度，启动新一轮土地调查，保证土地数据的真实性；②组织实施“盒土工程”；③充分利用现代高新技术（如3S技术）加强对土地利用动态监测、土地利用总体规划实施、耕地保护、土地市场动态监测网络。

显然，它们既是农用地分等定级与估价后续的新任务，但同时也是以农用地分等定级与估价研究为基础的。

四、结论我国正处在深刻的社会转型过程中，从城乡二元经济结构向现代社会经济结构转变，将是今后几十年我国社会、经济发展的基本走向。

过去主要是农业生产问题，现在是在围绕"农民、农村、农业问题"制定最为严格的土地管理制度，在确保农业生产的基础性资源（农用地数量与质量）的前提下，注重从"农"外找出路，通过"三化"——工业化、城市化、市场化，促进"三农"问题的根本解决，最终实现城乡、区域的协调发展。

日本、韩国也是人多地少的小国家，在20世纪中后期快速工业化和城市化的过程中，其农村农业的发展也经历了曲折的发展过程，即出现了农业生产的生态环境质量的恶化、农业人口的“妇女化”和“老人化”、农业劳动生产率低下、农业经济恶化的问题。

为了有效解决农业和农村问题，它们均制定一系列保护土地资源和扶持农业生产的政策，并取得了成功的经验，值得我们借鉴。

切实做好农用地分等定级估价工作为深化改革土地管理奠定基础李景玉最近，国务院颁布了《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发[2004]28号）的文件，这是正确处理经济社会发展与保护土地资源关系、控制建设用地、盘活土地存量、节约利用土地资源、深化土地管理的纲领性文件，是执行土地管理法、切实做好国土资源管理的指南。

我们一定要认真学习，充分领会文件的精神实质，乘借国务院深化改革严格土地管理的东风，切实做好农用地分等定级估价工作，同时也为国务院深化改革土地管理奠定坚实的基础。