2-3市场选择与政府推动_新时期中国政府职能转变的价值抉择

当代中国政府公共管理与公共政策前沿系列之一:市场选择与政府推动:新时期中国政府职能转变的价值抉择*t张国庆李丹阳摘要:新时期中国政府职能转变面临着市场与政府两种价值的重大抉择。

在新的历史条件下,中国政府职能转变必须构建政府推动型的职能模式,既发挥市场选择的基础性的资源配置功能,又通过政府推动更加有效地促进新的市场机制和社会机制的发展,从而适应我国经济社会可持续发展和新时期国际竞争的需要。

在构建政府推动型的职能模式的过程中,有必要坚持动态的适度政经分离的价值标准,保证我国国家现代化进程的秩序和方向。

关键词:市场选择政府推动政府职能转变价值抉择中图分类号:D63文献标识码:A文章编号:1009-5675(2007)04-025-07导论选择追赶型发展战略的发展中国家在其现代化进程的一定的阶段,尤其是初期阶段,都会不可避免地面临关于市场与政府两种理念、机制、方法的重大价值抉择。

/一个政府同另一个政府的最大不同,在于市场取代政府或政府取代市场的程度。

0[1]面对这一价值抉择,不同的国家做出了不同的选择,并以此为基础构建其较长一段历史时期的国家改革战略及相应的政府职能。

从经验分析看,发展中国家对市场与政府两种价值的不同选择所产生的经济和社会的后果是明显的、巨大的:拉丁美洲国家20世纪80年代末、90年代初比较普遍地选择了市场取向的价值标准,体现为以新自由主义经济理念、政策、方法为主导,用完全市场化的形式改革国家的经济体制。

/在拉美,-失去的10年.的经济灾难加上外部的影响使人们急切地推进自由放任经济政策,削弱政府干预,而全然不顾公共管理体系在过去30年日益复杂。

0[2]其结果,非但没有让拉美经济再上一个台阶,反而使拉美国家的经济社会发展失去了方向,最终陷入/政府软弱无能所以经济发展停滞,经济发展停滞所以社会发生混乱,社会混乱进而导致政府力量更加弱小0的发展中国家最为深刻的恶性循环。

[3]几乎与此同时,同样奉行赶超战略,力图从世界体系的边缘地带走向中心舞台的东亚、东南亚诸国,在它们运用政府的力量成功启动市场经济,并实现国家经济实力大幅增长的情况下,并没有选择用完全市场化的价值、理念、政策去改革国家体制及指引本国下一阶段的经济与社会发展,而是选择继续沿用政府主导型发展模式,试图再现之前数十年政府主导型模式拉动下的经济辉煌。

但是,/日本本应在20世纪70年代里转型为市场经济型的、政府较少介入的经济体系,,(然而)日本的经济体系直到现在也没有从根本上得到改变,还残留着限制过多和创新不足等追赶欧美过程中的负面遗产。

这对于日本的进一步发展来说,已经成了制度上的障碍。

0[4]从历史回顾的角度来看,日本20世纪90年代的经济停滞、低迷,东南亚国家由金融危机所引发的剧烈动荡都说明,在市*作者简介:张国庆,北京大学政府管理学院教授、博士生导师,北京,100871;李丹阳,北京大学政府管理学院博士研究生,北京,100871。

场经济业已启动,而且经济积累和市场经济体制运行较为顺畅的阶段,仍然固守政府主导型的政府职能模式,不及时相应地调整政府与市场、国家与社会的关系,同样会使本国的经济、社会发展陷入困境,追赶型的发展战略将会遭到重大挫折。

进入新时期以来,最终实现/三步走0的战略,完成我国国家现代化的历史愿景成为现阶段我国宏观公共政策基本的目标。

由此,新时期中国政府在理论上和实践层面面临重大的关于适应本国经济、社会可持续发展需求的、与21世纪的国家竞争态势相一致的新的政治经济关系模式和发展战略的价值选择:以市场价值为中心,还是以政府价值为中心,抑或市场价值与政府价值并重。

问题的复杂性在于:/市场与政府间的选择是复杂的,,因为这不是纯粹在市场与政府间的选择,而经常是在这两者的不同组合间的选择,以及资源配置的各种方式的不同程度上的选择。

0[5]换言之,在新的历史条件下,中国政府职能转变的基本问题,是在市场与政府、国家与社会两对基本价值间进行新的价值抉择,进而构建适应我国现阶段经济社会发展状况和历史文化传统的新型的政府职能模式。

这一价值选择不仅关系到今后一个较长时期内的国家宏观公共政策价值基点的调整与修正,而且关系到我国现代化进程的转折时期的历史绩效。

有鉴于此,有必要对新时期我国政府职能转变的价值抉择问题进行全面、理性的分析与思考。

一、新时期中国政府职能转变的约束条件由以下四个历史性的约束条件所决定,对于中国这样一个发展中大国而言,不仅在当前这个时期,而且在今后相当长的时期内,都必须充分认识到政府在国家经济社会发展中的积极作用,并且运用多方面的措施尽可能地发挥其与经济、社会发展的正相关作用。

这四个历史性的约束条件,决定了新时期中国政府职能转变的基本价值选择和方向。

11追赶型的国家发展战略过于早熟的、固化的农业社会的政治文明和社会结构,使中国历史上一方面没有产生内源性的科技革命及资本主义生产方式,另一方面也多次错过了搭乘近代化、现代化/便车0的机会。

于是,当全球体系进入到以工业化为主要特征的民族国家竞赛时,中国已经远远地落后于世界主流国家的发展。

这是造成中国百多年近现代史劫难频仍,甚至濒临亡国灭种的根本原因。

这就决定了为了改变远远落后的状况,中国必须采取追赶型的国家发展战略。

因而,新中国成立后的1955年,我国第一代领导人毛泽东就提出要在大约几十年的时间内追上或赶过世界上最强大的资本主义国家的战略目标。

[6]尽管这一战略目标后来受到历史条件的限制而未能全面实现,但它却真实地反映了中国现代化领导集团对中国国家发展战略的追赶特质的思考与定位。

随后的第二代领导人邓小平在改革开放的新的历史条件下提出的/三步走0的国家发展战略,同样突出体现出中国国家发展战略的追赶性质。

可见,奉行追赶型的国家发展战略是中国政府和社会很长一个历史时期里的使命和任务,而这一使命和任务的实现,有赖于建立负有强烈的历史使命感和责任感的强大政府。

如同许多后发展国家大不相同的发展结果所证明的那样,惟有作为公共权力主体的政府才具有天然的权威地位和可能拥有强大的资源配置能力,惟有政府才可能建立包括制度合法性在内的快速发展经济所必需的政治的和社会的基础,进而把追赶型发展战略上升为全社会的共识,并强有力地贯彻下去。

从经验分析的角度有理由认为,政府的存在和作用方式以及有效性程度,决定着发展中国家追赶战略的成败。

与追赶型的国家发展战略相一致,新时期中国政府的宏观公共政策的价值选择,有必要坚定地继续发挥政府在国家现代化进程中的积极作用,问题只在于政府作用的领域、方式、时机、限度以及修正。

21民族统一事业纵观世界历史,没有哪个民族分裂、国家分裂的国家能够执世界潮流之牛耳。

相反,恰恰是那些成功实现并长期维持了民族和国家统一的国家,才会迎来经济社会的巨大发展,最终在世界上赢得领头羊的地位。

譬如,近代德意志民族的统一形成了强大的德国、美国南北战争后的统一极大地推动了美国工业资本主义的迅猛发展等。

[7]中国有着五千年文明史,对于民族统一、国家统一更是有着自身独特的文化心理和历史传统。

早在轩辕之时,中国就已出现/诸侯咸来宾从0的民族统一局面。

[8]民族统一不仅是中国实现现代化的客观要求,也是中国传统文化心理历史脉络的传承。

换言之,实现民族统一除与整个民族的政治经济发展有关之外,更直接关系到民族自信心的重新建立、民族文化的重新自觉和光大。

因而,完成民族统一事业,在事实上成为中国现代化进程的极为重要的组成部分。

在中国特殊的历史文化传统中,中国的政府历来不只是一个公共法权主体,更多的是民族统一、国家统一的体现者和执行者。

这一点决定了在中国,惟有政府才具有实现民族统一所必需的民族凝聚力、民众向心力、国家驱动力。

因此,新时期中国政府职能转变必须考虑到政府在民族统一事业中的特殊作用。

31国有企业改革与发挥新的历史作用从世界范围的经验来看,国有企业集群对于一个国家有湖南社会科学2007年第4期着三种重要的意义:其一,国有企业因其多位于决定国计民生的领域而在客观上成为一国重要的战略资源;其二,国有企业的存在本身就代表着本国政府的实现公共政策目标的能力,是政府能力的间接体现;其三,国有企业的存在有助于解决就业问题、维护社会稳定。

因此,世界上完全没有国有企业的国家并不多见,只是在国有企业的运营机制、与政府间的关系等层面存有一定的差异。

作为计划经济体制的经济遗产,中国的国有企业数量庞大,包括一些决定国计民生/制高点0性质的大型国有企业。

与前苏东地区的社会主义国家转型采取的国有企业私有化策略不同,中国的经济改革采取了增量改革战略,对国有企业的改革更多的是一种修补。

[9]中国的国有企业集群是为了满足过去的计划经济体系的需要而建立的,因而其经营理念、治理结构、运转机制、管理方法等都与市场经济体制的要求相去甚远。

为此,新时期必须对中国的国有企业进行更为全面、深入的改革,更多地应用市场的理念和方法来搭建国有企业的框架制度和运转机制。

更为重要的是,国有企业还是我国政府实施宏观公共政策目标的重要政策工具。

因此,还有必要通过新的机制改善政府公共政策与企业行为的联动机制,从而更好地发挥国有企业的新的历史作用。

不难理解,上述这两个针对国有企业改革的历史性任务的实现,亦有赖于发挥政府的作用。

41复杂的利益格局选择追赶型发展战略的发展中国家获得成功的一个必备条件,就是能够在较长的一个历史时期内,于全社会范围内形成追求经济增长、国家富强的共识,进而聚合全国上下的力量为同一个目标而努力。

但是,人们可以观察到的更多的事实是,这些发展中国家因为存在种族、民族、宗教等原因形成的极端复杂的利益格局而无法聚合力量投入到发展战略中去。

有些国家甚至由于激烈的利益冲突而陷入长期内战的泥沼。

/在非洲,许多国家在独立40多年后,仍然没有解开利益集团相互冲突的死结。

,,不同的利益集团可能需要长时间)))也许几十年才能克服其差异,形成经济增长共识。

0[10]总之,复杂的利益格局对凝聚统一的社会共识、构建一律的社会规范的负面作用是显著的,直接制约着发展中国家追赶型战略的实现。

经过30年的渐进式改革,新时期的中国正处于大国转型的关键阶段。

集中表现为:原有的凝聚社会共识、聚合社会利益的机制受到挑战,新型的利益表达和利益整合机制尚有待形成,在这期间,各个利益集团、利益群体、利益阶层的利益表达、利益连横、利益冲突空前显性化、激越化,使全社会难以围绕新的发展战略和宏观公共政策达成新的社会共识,从而严重阻碍国家现代化进程的进一步推进。

为此,必须寻求新的价值标准、制度框架、政策工具来应对和融合这种复杂的利益格局。

2006年10月,中国共产党第十六届中央委员会第六次全体会议通过的5中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定6,从构建社会主义和谐社会的高度,提出了必须适应我国社会结构和利益格局的发展变化,形成科学有效的利益协调机制、诉求表达机制、矛盾调处机制、权益保障机制。