通往德班之路：气候变化谈判前景展望4p

【编者按】气候变化国际谈判走过了20年的历程，气候变化问题已成为国际政治博弈的新领域和各国、特别是大国角逐国际秩序主导权的新切入点。

2010年底的坎昆会议推动了气候变化谈判进程重归务实理性，但未能消除各方在一些核心问题上的重大分歧。

随着谈判渐入“深水区”，这些核心争议问题将无法回避。

将于今年底举行的德班会议仍面临诸多挑战，前景并不容乐观。

作为负责任的发展中大国，中国将继续发挥积极建设性的作用，与有关各方共同努力，为应对气候变化作出积极贡献。

通往德班之路：气候变化谈判前景展望文/黄惠康2010年11月29日至12月11日，《联合国气候变化框架公约》第16次缔约方会议暨《京都议定书》第6次缔约方会议在墨西哥坎昆举行。

这是2009年哥本哈根会议之后联合国气候变化谈判的又一次重要会议，具有承上启下的作用。

经艰苦谈判，来自194个国家的代表最终达成了被称为“坎昆协议”的一系列决议。

坎昆协议反映了目前各方所能达成的最大共识，但未实质性解决诸如《京都议定书》第二承诺期等谈判中的核心问题。

由于《京都议定书》第一承诺期将于2012年底到期，国际社会普遍期待今年的南非德班会议能够完成“巴厘路线图”谈判。

气候变化国际谈判进程即将面临“大考”。

坎昆会议的积极意义2009年哥本哈根会议的争拗，使气候变化谈判进程蒙上阴霾，以《联合国气候变化框架公约》和《京都议定书》为基础的多边谈判框架面临信任危机。

即使在坎昆会议召开之前，也仍有不少人认为，气候变化谈判已陷入僵局，坎昆会议前景暗淡。

但坎昆会议汲取了哥本哈根会议的教训，坚持了公开、透明原则，坚持了合作与妥协的精神，在东道国墨西哥政府积极推动和各方广泛参与的基础上取得了相对平衡的一揽子成果，并在一些仍有较大争议的问题上保持了相向而行的谈判态势，消除了国际社会对联合国气候变化谈判框架的质疑，在一定程度上恢复了各方对谈判前景的信心，受到了与会各方和国际舆论的高度评价，其产生的积极政治效应是坎昆会议的最大贡献。

坎昆会议推动气候变化谈判进程重归务实理性。

气候变化谈判事关各国的发展权利和切身利益，谈判议题错综复杂，各种矛盾纵横交错，不同利益集团相互制衡，谈判任务十分艰巨。

哥本哈根会议欲“毕其功于一役”，但结果适得其反。

对于坎昆会议，从东道国到主要谈判方，均降低了预期，本着“先易后难、循序渐进”的原则，致力于在不触及各方底线前提下先就已取得较多共识的问题达成相对平衡的一揽子协议。

这一策略缓解了各方压力，增加了各方回旋余地和空间，改善了谈判气氛，为会议达成积极成果创造了条件。

南北两大阵营、三大主要谈判集团增进了互信和良性互动。

这有利于继续务实推进“巴厘路线图”谈判。

坎昆会议坚持了公约和议定书确立的“共同但有区别的责任”原则，坚持了“巴厘路线图”双轨谈判机制，并在适应气候变化、资金、技术转让、森林和减缓行动透明度等问题上取得了不同程度的实质性进展，达成阶段性成果。

尤其值得注意的是，坎昆协议明确规定，同意议定书特设工作组继续按照缔约方大会的授权尽快完成谈判，以“确保《京都议定书》第一和第二承诺期之间不出现空档”。

坎昆协议还敦促发达国家按照政府间气候变化专门委员会关于发达国家2020年应在1990年的基础上减排25%-40%的中期减排建议，尽快提高减排力度。

因此，坎昆会议虽称不上气候变化谈判的“里程碑”，但发挥了重要的承上启下作用，为德班会议最终完成“巴厘路线图”谈判打下了较好的基础。

德班会议面临的挑战坎昆会议落下帷幕后，谈判各方的注意力开始聚焦将于今年12月召开的南非德班会议。

由于坎昆会议未能消除各方在一些核心问题上的重大分歧，可以预见，通往德班之路并不平坦。

随着谈判渐入“深水区”，谈判中的核心争议问题在今年的谈判中已无法回避。

德班会议能否为气候变化谈判承担起历史性责任，目前看，前景并不容乐观。

个人认为，德班会议将面临三大严峻挑战：首先，国际社会特别是发达国家应对气候变化的政治决心和政治智慧。

不可否认，国际金融危机的滞后效应将继续对气候变化谈判进程带来不可预期的影响。

1990年到1997年，是发达国家利用知识经济、信息技术推动经济快速增长的一个时期，也是中、东欧经济开始转型的时期，这为先后达成《联合国气候变化框架公约》和《京都议定书》提供了经济上的助力。

而此次国际金融危机的影响深远弥久，眼下世界经济“乍暖还寒”，全面恢复尚需时日。

受高失业、高赤字、高债务、低增长等后危机时期深层次矛盾的困扰，西方发达国家对应对气候变化急迫性和重要性的重视程度明显降低，率先大幅量化减排和向发展中国家提供资金和技术援助的意愿严重不足，国内政治因素的干扰和制衡增多，美国和澳大利亚等国的气候变化立法相继搁浅。

这是当前气候变化国际谈判未能取得如期进展的主要政治障碍。

另一方面，值得关注的是，国际金融危机也孕育着应对气候变化的新机遇，科技革命正酝酿新的重大突破。

发展节能环保产业和低碳技术，实现绿色增长已成为国际经济科技合作与竞争的新领域。

这无疑将为气候变化谈判注入新的动力和活力。

各国应抓住新的发展机遇，妥善应对国际金融危机的挑战，尤其是要处理好长远利益与眼前利益、全球利益和国家利益的关系，拿出足够的政治勇气和诚意，携手推进气候变化谈判进程。

其次，《京都议定书》特别是议定书第二承诺期的存续问题。

这是德班会议必须要面对和妥善解决的重大问题。

可以说，能否坚持《京都议定书》、特别是能否就发达国家在议定书第二承诺期的具体量化减排指标达成协议，是德班会议能否取得成功的最大挑战之一。

一些发达国家主张，《京都议定书》已经“过时”，应予废弃，并以新的全球性减排协议取而代之。

这种主张是片面的、不公平的、有害的。

我们认为，公约和议定书凝聚了多年来国际气候变化艰苦谈判所取得的重要阶段性成果，是国际社会应对气候变化的法律基础和进一步谈判的行动指南。

公约和议定书并未过时，应当长期坚持。

以新的“全球减排协议”取代《京都议定书》的主张不符合“巴厘路线图”授权和“共同但有区别的责任”原则，是广大发展中国家所不能接受的。

需要特别强调指出的是，《京都议定书》是应对气候变化国际进程的一个重要里程碑，它根据“共同但有区别的责任”原则确立了发达国家率先减排的具体模式，充分体现了发达国家的历史责任和公平原则，是当前唯一为发达国家确定具体量化减排义务的国际条约，发达国家必须切实兑现《京都议定书》第一承诺期减排义务，并继续在第二承诺期率先减排。

这是发达国家应尽的法律义务，不仅关系到发达国家的政治信誉，更关系到“巴厘路线图”谈判的成败。

可以断言，没有第二承诺期就不可能有任何新的、有效的应对气候变化的国际法律机制。

至于一些发达国家所关注的所谓“环境整体性”和“全球参与”问题，也只能通过坚持“巴厘路线图”双轨制谈判来加以解决。

事实上，“巴厘路线图”和哥本哈根协议已经就此提出了适当的解决方案，即，《京都议定书》附件一发达国家缔约方在2012年后的第二承诺期继续率先减排；非《京都议定书》缔约方的发达国家（如美国）在《公约》下承担与《议定书》附件一国家“可比”的减排义务；发展中国家也要在《公约》下自主采取适当国内减缓行动，并得到发达国家的支持。

这是一个公平、合理、可行的方案。

最后，如何全面平衡地贯彻落实坎昆会议所达成的各项协议，其中包括科学合理地界定应对气候变化的长期目标，细化有关资金和技术转让以及提高减缓行动透明度的机制和安排等问题。

还有，德班会议乃至整个“巴厘路线图”谈判成果的最终法律形式。

坎昆协议只是一个框架性协议，一些难题还有待于破解，许多规定还有待于进一步细化，进一步谈判的任务还相当繁重，达成协议也绝非易事。

但是，只要谈判各方继续坚持在坎昆会议上所表现出来的合作与妥协精神，坚持公约和议定书所确定的基本原则，坚持“共同但有区别的责任”，坚持民主、公开、透明和广泛参与的多边主义，德班会议的成功还是大有希望的。

当前最重要的是要进一步加强谈判各方的政治互信，理性务实地处理分歧，保持谈判进程的积极势头，推动德班会议继续取得实质性进展。

要防止对坎昆协议采取各取所需的实用主义态度，更不能任意曲解。

要从人类共同利益出发，并按照各自的责任和能力，通过国际务实合作，全面有效落实公约、议定书和缔约方大会已达成的各项决议，特别是发达国家要切实兑现其承诺，尽快就广大发展中国家迫切需要的资金和技术转让做出具体安排。

要不断提高对气候变化的科学认知，科学合理地确定长期减排目标，并在可持续发展的框架下，统筹考虑经济发展、消除贫困、保护环境、实现发展和应对气候变化。

在确定长期减排目标时，一定要注意充分考虑发展中国家合理的发展需要，确保其发展权的实现。

从国际政治博弈看气候变化谈判前景自1990年起，气候变化国际谈判进程已历经20个年头。

在科学认知与外交谈判相互促进的过程中，国际社会达成了1992年《联合国气候变化框架公约》和1997年《京都议定书》等里程碑式文件，奠定了应对气候变化的法律基础。

与此同时，气候变化问题也逐渐超越科学问题和环境问题的范畴，上升为国际政治议程的焦点。

究其原因，气候变化从本质上来说是一个跨领域、综合性的发展问题，关涉各国政治、经济、科技乃至军事等各方面利益，已成为国际政治博弈的新领域和各国、特别是大国角逐国际秩序主导权的新切入点。

气候变化谈判启动以来，一直体现为发展中国家和发达国家两大阵营的较量。

1992年里约环发大会为融合两大阵营利益而提出了“共同但有区别的责任”，成为《联合国气候变化框架公约》和《京都议定书》的建基原则。

20年来，尽管国际政治、经济形势发生了很大变化，但南北两大阵营的基本格局和界限并没有改变，中国、印度、巴西、南非等新兴大国的发展中国家属性也没有根本改变。

一些发达国家为转移谈判焦点、转嫁减排责任，试图否定发达国家与发展中国家的差别，模糊南北界限，否定“共同但有区别的责任”原则，这既不符合当前国际关系的现实，也为气候变化谈判制造了巨大障碍。

因此，正视发达国家和发展中国家在气候变化问题上不同的历史责任和现实能力，努力寻求公正合理的权利和责任划分方案，对于德班会议的成功至关重要。

气候变化问题牵动大国关系调整。

在气候变化谈判中，各谈判力量逐渐形成了欧盟、“伞形集团”（美国、加拿大、俄罗斯、日本、澳大利亚、新西兰等）和“77国集团加中国”三足鼎立的基本格局。

由于处于不同的发展阶段和具有不同的利益诉求，不同国家或国家集团对谈判议题有不同的立场和主张是正常的，无可厚非。

但气候变化是人类面临的共同挑战，而国际合作是应对这一挑战的唯一出路。

各国在谈判中应同舟共济，遵循联合国多边机制的基本原则，本着对人类共同利益负责和合作与妥协的精神，积极建设性地参与谈判，显示最大的合作诚意与灵活。

我们真诚地希望，各个谈判集团能继续其在坎昆开始的良性互动，共同推动德班会议取得成功。