460-国际气候谈判的发展进程

国际气候谈判的发展进程

陈迎

历史的发展往往是走过一个循环又回到一个新的起点。国际气候谈判自1990年拉开序幕，经历了十几年艰苦而漫长的谈判进程，又走到了一个关键的十字路口。

回顾这一曲折的发展进程，有几个重要的分水岭。首先是1992年6月，联合国环境与发展大会上各国政府签署了《联合国气候变化框架公约》，确立了稳定大气中温室气体的长期目标，以及公平和共同但区别责任、可持续发展等一系列人类社会应对气候变化的重要原则，可以说是迄今为止在国际环境与发展领域中影响最大、参与最广、意义最为深远的国际法律文件。但气候公约未能就具体的减排义务做出明确规定。其次是1997年12月，在日本召开的京都会议上通过《京都议定书》，在气候公约下首次为发达国家和转轨经济国家规定了定量的减排义务：即到第一承诺期（2008－2012年）整体减排5.2%，其中欧盟减排8％，美国7％，日本6％，俄罗斯持平。同时，为了降低减排成本，还引入排放贸易（ET）、联合履约（JI）和清洁发展机制（CDM）三个基于市场的灵活机制，允许发达国家通过市场或基于项目的合作进行“海外减排”。京都会议之后，美国和澳大利亚不批准议定书，决定议定书命运的俄罗斯在批准问题上犹豫不决，导致《京都议定书》能否生效一度面临严峻的挑战。最终通过国际社会的艰苦的努力通过谈判达成妥协，促成议定书在2005年2月正式生效。第三个重要的分水岭是2005年11月在加拿大召开的蒙特利尔会议，是气候公约第11次和《京都议定书》第1次缔约方会议，一方面从法律上确保《京都议定书》步入实际运行的轨道，另一方面以“双轨”并行的方式启动了“后京都”谈判，起到了承上启下的作用。

所谓“双轨”并行，其中“一轨”是在《京都议定书》下成立特设工作组，谈判发达国家第二承诺期的减排义务。而“另一轨”则是为了美国、澳大利亚等非议定书缔约方能够参与谈判，在气候公约下就促进国际社会应对气候变化的长期合作行动启动为期两年的对话。这一模式既维护了议定书的完整性，又保证了公约下所有缔约方的广泛参与，还为“双轨”之间的互动留下空间，是蒙特利尔会议的重要成果和最大亮点。迄今为止，特设工作组谈判和公约下对话分别举行了4次工作会议，尽管有一定的成果，但尚未就2012年后国际气候制度的具体内容取得实质性的进展，“后京都”谈判已陷入僵局。

为了打破僵局，国际社会和各主要缔约方都在不懈努力，2007年围绕气候变化的各种热点事件和高级别会议层出不穷。2007年2－5月，政府间气候变化专门委员会（IPCC）陆续推出第四次评估报告，对全球气候变化的事实、成因、对自然生态系统和人类社会的影响，以及减少温室气体排放的技术经济影响和政策措施给出了科学全面的分析评估，向全球发出了最严重的警告。4月，联合国安理会首次就气候变化与国家和国际安全问题进行辩论，进一步提升了气候变化在国际政治议程上重要性。6月，在德国召开的G8+5峰会继续聚焦气候变化并发表联合声明，9月，第62届联大就气候变化进行一般性辩论，同时美国主导召开了16个温室气体排放大国领导人峰会。尽管这些高级别会议或是一般性辩论，都不是“后京都”的正式谈判，也不以达成某种谈判结果为目标，更多地是为后续正式谈判创造磋商氛围，凝聚政治意愿，但气候变化问题在国际政治经济关系中的热度可见一斑。

2007年12月3－14日在印尼召开的巴厘岛会议，是气候公约第13次和议定书第3次缔约方会议，围绕2012年后如何构建更加公平有效的国际气候制度，是一次全球瞩目、广泛参与、意义重大的盛会。为期两周的会议包括一系列政府间的正式谈判，以及最后三天的高级别部长级会议。此外，在大会期间，各种非政府组织也积极参与其中，组织二百多场被称为“边会”（side event）的专题研讨会，有近150家机构设有专门的展台，散发各自的

出版物和宣传材料。出席会议的有联合国秘书长潘基文，澳大利亚、印尼等6个国家的元首，120多个国家的部长级高官，192个国家的政府代表，以及国际组织、非政府组织和媒体的代表11000多人。

自蒙特利尔会议启动后京都谈判至今已经有近两年时间。随着2012年的迫近，后京都谈判面临严峻的挑战。本次会议之所以具有特殊的重要性，最主要原因是时间非常紧迫。政府间气候变化专门委员会（IPCC）在最新发布的第四次评估报告中一再呼吁，为了避免气候变化造成最坏的影响，国际社会必须立即行动。采取行动越晚，付出的成本就会越高。人类社会应对气候变化的时间所剩无几，不应该浪费在无休止的争吵和相互指责。从历史经验看，《京都议定书》的谈判自1995年启动，到1997年签署，再到2005年生效，经历了漫长的10年时间。而后京都谈判2005年才正式启动，为了与《京都议定书》第一承诺期衔接，避免国际气候制度出现“真空”，新的国际气候协定必须要在2013年生效，距今不到5年时间。联合国秘书长潘基文在多个场合强调：“所有国家都必须致力于在2009年时达成一致，并使之在2012年《京都议定书》期满后生效”。2009年作为达成协议的最后期限已经基本上成为国际共识。

国际社会对巴厘岛会议寄予厚望，但谈判的目标不是完成2012年后新的国际气候协定的谈判，而是期望就后京都谈判取得实质性和突破性的进展，至少包括三个方面，一是启动一个新的谈判进程，二是确定新的国际气候协定应覆盖的关键领域，如减缓（包括减少毁林）、适应、技术和资金等，三是明确到2009年结束谈判。只有达成所谓“巴厘岛路线图”，才能为后续顺利完成谈判铺平道路。此外，巴厘岛会议还要涉及当前执行气候公约和《京都议定书》的一些具体问题，如启动适应基金、减少毁林排放、国际碳市场的发展以及《京都议定书》的审评等，也是谈判的重要议题。由于参与谈判的利益相关方众多，各方在许多关键问题上立场分歧严重，各个议题之间又是相互联系的，因此，推进谈判的难度很大。