湖南省耕地抛荒问题与对策

湖南省耕地抛荒问题与对策作者：唐禹来源：《农村经济与科技》2017年第17期[摘要]在实地调研的基础上，总结耕地抛荒的内涵及其分类，并从自然地理、社会经济、治理机制三个方面剖析湖南省耕地抛荒原因，并提出提高耕地利用率的对策措施。

[关键词]耕地抛荒；流转；湖南省[中图分类号]F321 [文献标识码]A“乃经土地，而井牧其田野。

”土地是他（人类）的原始的实物仓，也是他的原始的劳动资料集。

西方经济学家威廉配第指出：“劳动是财富之父，土地是财富之母。

”然而，相关数据显示，2000年安徽省土地撂荒面积为9万hm²，占总承包面积的1.2%，生产条件较差的江淮地区少数地方高达5%～10%。

湖北省季节性抛荒面积达13.3万hm²，占耕地面积的4%左右。

2001年浙江省167万hm2耕地中0.2%～0.5%被常年撂荒。

江苏、山东的4个县市，暗荒耕地占耕地总面积的20%以上。

明荒耕地占1.4%。

据湖南省农业厅相关资料统计，2007年湖南省抛荒面积占耕地总面积的10%以上，近些年农地抛荒面积仍在不断增加。

我国学者从经济、市场、制度深度剖析了耕地抛荒的原因，可以将其总结为种粮经济效益低、农村劳动力流失、经营缺乏规模效应、粮食收购市场和农业生产资料市场存在垄断、基础水利设施建设主体缺失、耕地流转制度不健全。

并提出针对策略，但耕地抛荒仍呈扩大之势。

1 耕地抛荒的概念内涵及其分类1.1 耕地抛荒的概念内涵根据我国《土地管理法》第四条规定：农用地是指直接用于农业生产的土地。

本文的耕地是指能够种植农作物的土地，这里的耕地主要讨论的是种植粮食作物的土地，包括灌溉水田、水浇地、旱地等。

耕地抛荒是指农户获得经营承包的耕地，却由于耕地种植机会成本过高等原因而放弃耕作又没有流转给其他经营主体的现象。

据调查我国还存在二次抛荒和官荒的特殊耕地抛荒形式。

关于二次抛荒我国官方还没有一个定论，笔者对二次抛荒的界定是：政府在治理耕地抛荒中，在耕地流转规模经营或者退耕还林等政策下，本可以达到治理抛荒的效果，但相关主体经营管理不善，导致耕地再次抛荒的现象。

所谓官荒是指政府通过城市规划从农户征收的耕地，再通过招拍挂等形式转手到开发商的土地，但是随着我国房地产的火热，许多开发商故意囤积土地，等待升值，使得这些土地两年之内仍处在闲置、荒芜状态的现象。

1.2 耕地抛荒的分类①按抛荒的区域特点，可以把耕地抛荒分为偏远山区、低洼丘陵、平原湖区。

②从抛荒的主体看，可以把耕地抛荒分为务农为主型耕地抛荒现象和以务工为主型耕地抛荒现象。

务农为主型即农民因耕地质量差、离家距离远、水利设施落后抛荒；以务工为主的农民工无法兼顾耕地耕种，又不愿意放弃耕地承包权的抛荒。

③从抛荒的表现形式，可以把耕地抛荒分为显性抛荒和隐性抛荒，显性抛荒指农地没有耕种所形成的抛荒，隐性抛荒指农地耕种了农作物但没有很好的管理，产量不高形成的耕地抛荒。

④从抛荒的时间长短，可以把耕地抛荒分为全年抛荒和季节性抛荒，全年抛荒指农地抛荒1年以上的现象；季节性抛荒指本适合种两季或三季却只种一季的现象。

2 湖南省耕地抛荒现象的形成机理据湖南省农业厅相关资料统计，2007年湖南省抛荒面积占耕地总面积的10%以上，局部地区甚至高达20%至30%，并且近些年耕地抛荒面积仍在不断增加。

如此高的耕地抛荒率，其形成的机理何在？笔者从自然地理原因、社会经济原因、治理机制缺陷等原因探讨了湖南省耕地抛荒现象的形成机理。

2.1 自然地理原因为主的耕地抛荒地形、气候、水源等自然因素本身的缺陷，往往会引起耕地质量的下降。

低劣的土地条件，很多时候并不具备农作条件，加之土地改良成本高，也没有农民愿意耕种此类土地，从而导致耕地抛荒。

经济落后的偏远山区，交通不便，地面起伏较大，地块较为破碎而分散，土质比较贫瘠，水源不足，农地水利设施年久失修，种地成本高、经济落后，农民只有外出打工维持生计。

2.2 社会经济原因为主的耕地抛荒社会经济型的抛荒现象在城市化建设中，占有很大的比例，并有逐渐扩大的趋势。

离城市较远的丘陵地区，这些地区较于偏远山区，耕地抛荒现象还没有那么严重。

这些地区土地质量比较好，灌溉设施也比较好，但由于农业的比较经济效益低，出现了倒贴钱也没人耕种的现象。

这些地区青壮年大多外出，劳动力不足，老人、小孩无力耕种，只能摞荒。

以株洲市茶陵县枣市镇侯泉村为例，在问卷调查中，在问到是否有抛荒耕地时，也有40%的人称有耕地抛荒，相对于偏远山区的数据71.4%要低很多，这些地区抛荒的面积也比较多，多在0.067hm2以下，这些地区，每户拥有的耕地也比较多，问卷调查显示，95%的农户拥有0.2hm2以上的耕地。

这些地区土地抛荒的原因主要是经济原因。

2.3 治理机制缺陷为主的耕地抛荒抛荒治理效果与抛荒有很重要的关系，抛荒治理不力会形成二次抛荒。

一次抛荒指耕地承包者主体农民由于各种原因，将耕地摞荒的现象。

二次抛荒指，政府在治理耕地抛荒中，在耕地流转规模经营或者退耕还林政策下，本可以治理抛荒，但相关主体经营管理不善，导致土地再次抛荒的现象。

在国家的政策下，将抛荒的适宜种植的耕地通过流转，承包给大户或农业投资者，搞规模经营，同时政府予以政策支持、补贴，但经营者并没有很好的利用承包的土地，经营主体盲目扩大耕地经营规模，不考虑完善技术、管理、资金等方面的配套措施，预备资金不足，经营实力不强，往往会造成一些土地闲置的抛荒现象。

地势较高，不宜耕种的坡耕地在退耕还林政策的引领下，农民拿着补贴在荒地上种树，但由于管理不善，树木死亡，也造成再次摞荒。

3 对策与建议3.1 加大政府对农村基础设施的投入农村落后的根源之一，在于基础设施严重匮乏，水利、电力、交通都形成了农业发展的瓶颈。

政府主导，加大对农村基础设施的投入，一是要加大农地的交通的投入。

湖南省属于丘陵地带，地势高低不平，耕地也多为梯田为主，没通马路，只有狭窄的田埂，因为农户农家肥、谷物等需要更多劳力运输，这在一定程度上影响了农民种地的积极性，再则增加农机的使用，可以增加农户的种植面积，提高农户的种植收益。

二是要加强农村水利设施建设。

政府要加大对农户购买水利设备的补贴，并加快对农村的水库、山塘的修理，降低灌溉用电的价格，这样就降低了农户种地的风险，从而减少耕地抛荒。

三是加快对农地的改造。

对于可以改造成整块田的，可以试着让农户整体承包，以增加耕地种植的规模效应，对于自然条件差的抛荒耕地可以集体回收，高榜田、水源条件差的统一改造成经济林基地，低洼田、水浸田可以开发成鱼池基地，再发包给农户或对外发包。

3.2 推进耕地流转和集中，促进农地适度规模经营自改革开放30年实施家庭联产承包制来，我国农业得到了长足的发展，但随着它带来的报酬递增效应逐步消失，因此，“三农”问题迫切需要通过对农地制度进行重大调整，让家庭联产承包责任制下细碎化的土地重新整合起来。

笔者认为要做到此首先必须明晰土地所有权，稳定农户的承包权，再通过农户耕地经营权流转使耕地集中，这样不仅能够将抛荒的耕地有效地利用起来，而且能够促进耕地适度规模经营，提高土地产出的规模效应。

3.3 完善政府直接补贴政策，调动农民积极性2004年以来，中央连续出台了5个“一号文件”，实施了“四减免”（农业税、牧业税、农业特产税、屠宰税）、“四补贴”（种粮直补、农资综合直补和农机具购置补贴）为主要内容的支农惠农政策，的确使农户的收入得到了一定程度的增加，但是就调查来看农户对政府政策并不是很满意，农户都希望补贴能再高一点。

再则，在实施过程中种地与不种田的都能得到，在家种地的农民已有一定不满，因此，政府应当完善直补政策，直接对在家种地的农户进行补贴。

在实施补贴政策中，要以便民利民的原则，解决农民反映的手续多、办理难、程序繁杂、补贴资金兑付慢等问题；推进政策实施全程公开，要求享受补贴情况进行村务公开，以调动种地农民积极性。

3.4 完善社会保障体系，妥善解决劳动力转移问题从调研我们发现，所有村都存在不同程度的“村庄空心化、农业兼业化、农民老龄化”现象，其中有的青年已经在城市定居，但大部分还是暂居在沿海打工。

而且定居者在家里大多以地养老。

因此笔者认为解决劳动力转移问题，是解决农地抛荒的一个突破口。

首先，积极发展乡镇企业，增加非农就业机会，将农村剩余劳动力转移到村庄附近的城镇。

对已定居城里的农民，应与市民同等对待。

再则，逐步建立农村社会保障制度，淡化耕地的社会保障功能。

3.5 推广农业科学技术，提高农业生产技术水平耕地抛荒的根本原因还是农业生产力的低下，要发展农业生产力，就应该推广农业科学技术，让农业适应信息化、工业化生产。

为此，国家应该加大提高农业生产技术水平的支持力度。

首先，国家应对科技发明、科技推广与应用提供政策支持；对农业机械应制定优惠政策和扶持措施，鼓励新的农业机械面市，为农户购置农机提供资金、技术等有利条件。

其次，要强化农业教育，提高农民的科技文化素质。

通过提高农民科技文化素质，推广应用科技成果和先进技术。

以色列的滴管技术就是一个很好的佐证，以色列的滴管技术于1964年发现，随后应用于农业生产，50年来以色列的农用水基本稳定，而农业生产却翻了5番。

4 结论与思考近些年耕地抛荒面积仍有所增加，特别是季节性抛荒现象愈演愈烈。

新的时期下，新型的“二次抛荒”、“官荒”等抛荒现象开始显现出来，亟待有关部门采取有效措施加以治理。

至此，笔者从政府主导的角度考虑，提出了关于解决耕地抛荒问题的几点建议：第一，政府应加大对农村基础设施的投入。

第二，政府应推进土地流转和集中，促进耕地适度规模经营。

第三，完善政府直接补贴政策，调动农民积极性。

第四，完善社会保障体系，妥善解决劳动力转移问题。

最后，推广农业科学技术，提高农业生产技术水平。

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