深化行政体制改革加快服务型政府建设_中国政府改革与治理的新趋势透视
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多数发达国家的政府改革都可以贴上新公共管理( NP M ) 这一标签, 它往往被视为一场追求 3E( Econo m y, Eff iciency and Eff ect iveness) 的管理主义改革运动, 旨在于使公共部门更有效率和更具响应性, 主要 是通过借鉴私营企业的理念和实践, 大量使用市场化手段来提高效率。有如尼古拉斯 亨利所说: 效率 显然被视为开启好政府所有捆锁的一把万能钥匙 。实际上, 新公共管理并不全然是一场追求效率的改 革, 相反, 它对政府如何更有效地提供公共服务, 提出了许多富有活力和弹性的举措, 如实行社会服务承 诺制, 简化服务手续与推行流程再造, 在公共服务中引入竞争机制, 采用合同制等。
2. 我国政府管理的现状及存在的问题。改革开放以来, 我国先后于 1982 年、1988 年、1993 年、1998 年、2003 年进行了五次机构改革。经过改革, 政府职能转变取得重要进展, 机构设置和人员编制管理逐 步规范, 体制机制创新取得积极成效, 行政效能显著提高, 基本适应经济社会发展的需要, 为改革开放和 社会主义现代化建设提供了重要的制度保障和支持。特别是近两三次改革, 围绕政府职能转变, 推行政 企分开、行政审批制度创新、政府机构改革、科学民主决策机制建设及国有经济布局和结构的战略调整、 行政法制建设等一系列改革, 开始了政府行政管理体制的重大转变。
服务型政府就是满足社会公共需求, 提供充足而优质公共物品与服务的现代政府。服务型政府说到 底就是一直以来我们所说的 为人民服务 的政府。但它今天更强调为满足社会需求而提供服务, 或者主 动提供服务等待公众来选择; 服务型政府与传统把经济增长置于首位的政府管理模式也有着本质上的区 别, 它的出现, 很大程度上出于扭转过度重视经济发展, 轻视社会发展这一类现象的需要。换言之, 服务 型政府的实质就是提供充足的社会公共服务和设施, 并保证享受这些服务和设施的机会均等, 使社会全 体成员都能够获得经济发展带来的实惠。
一
新一轮行政体制改革是在什么样的背景下展开的? 或者说, 深化行政体制改革与建设服务型政府的
收稿日期: 2008 06 20 基金项目: 国家自然科学基金重点项目( 70633001) 作者简介: 陈振明( 1959 ) , 男, 广东潮州人, 厦门大学公共事务学院院长、教授、博士生导师。
5
动因是什么? 我们可以从下面几点来加以分析。 1. 全球公共部门改革的大背景。在过去的二三十年里, 公共部门改革已经成为一个全球性浪潮。大
2008 年第 4 期 ( 总第 110 期)
福 建行 政 学院 学 报 Journal of Fujian A dminist rat ion Ins ti tut e
No . 4, 2008 G ener al N o. 110
深化行政体制改革 加快服务型政府建设
中国政府改革与治理的新趋势透视
陈振明
二
为了适应经济社会发展的新形势、新任务和新要求, 行政体制必须作出新的改革。要解决上述问题, 必须采取综合配套的改革措施, 着力转变职能、理顺关系、优化结构、提高效能, 形成权责一致、分工合理、 决策科学、执行顺畅、监督有力的行政管理体制。必须制定行政管理体制改革总体方案, 健全政府职能体 系, 加快推进政企分开、政资分开、政事分开、政府与市场中介组织分开, 精简和规范各类机构, 规范垂直 管理部门与地方政府的关系, 减少行政层次, 降低行政成本。
深化行政体制改革、加快服务型政府建设是当前政府和社会共同关注的一个焦点。党的十七大报告 已明确指出, 深化行政体制改革是深化改革的重要环节, 是发展社会主义市场经济和发展社会主义民主 政治的必然要求。2007 年 12 月召开的中央经济工作会议, 对 2008 年全面深化改革作出部署, 其中第一 条便是 深化政府机构改革, 加快转变政府职能 。2008 年 2 月 25 日召开的党的十七届二中全会讨论通 过的 关于深化行政管理体制改革的意见 指出: 深化行政管理体制改革是发展社会主义市场经济和发展 社会主义民主政治的必然要求, 是政治体制改革的重要内容。而在此前的 2 月 23 日中共中央政治局第 四次集体学习会上, 胡锦涛总书记强调说, 建设服务型政府, 是加快行政管理体制改革、加强政府自身建 设的重要任务。深化行政管理体制改革及建设服务型政府能否顺利进行, 将决定我国未来经济社会能否 持续健康发展。那么, 新一轮行政体制改革是在什么样的背景下展开的呢? 它的基本内涵、走向和目标 又是什么? 改革内容和措施是什么呢? 本文将对这些问题作简要的探讨。
( 厦门大学 公共事务学院, 福建 厦门 361005)
摘 要: 在全球公共部门改革的大背景下, 为适应我国 经济社会发展的新形势、新任务和新要求, 行
政体制必须作出新的改革。行政体制改革的突破口和切入 点, 就是建设服务型政府, 按照服务型政府的
要求来总体规划行政体制改革。深化行政管理体制改革, 建设服务型政府的主要内容有: 推行 大部制
与中央政府的改革同步, 地方政府的治理变革也经历着一个不断实践与探索的过程, 出现了许多改 革的创新尝试( 见表 1) 。
表 1 地方政府改革创新尝试事例
综合改革
流程再造
管理方式
绩效评估
福建 省晋 江市 深 化行 政体 制 福建省泉州市行政审批监 督 安徽省芜 湖市 政府 利 用网 厦门市思明区政府 公共部门
从全球的视野看, 政府必须在保持经济活力、减少贫困、提高生活水平方面承担新的角色或 职能。 联合国千年发展目标 和其他人类发展的宣言规定的发展目标是实现平等、持续、参与性的经济和社会 发展。它规定的政府职能是实现经济和社会的可持续发展, 最终提高全体人民的生活水平。政府通过自 身职能的履行, 特别是通过治理改革, 提升机构能力, 有效制定和实施公共政策( 尤其是向穷人和弱势群 体倾斜的政策) 等来实现经济和社会的可持续发展, 满足公众日益增长的公共服务需求。
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服务型政府是深化行政体制改革所要达成的基本目标。胡锦涛同志在 2008 年 2 月 23 日中共中央 政治局第四次集体学习会上指出, 建设服务型政府, 首先要创新行政管理体制; 要把政府主要职能转变到 经济调节、市场监管、社会管理、公共服务Biblioteka Baidu来, 把公共服务和社会管理放在更加重要的位置。[ 4]
全球政府改革风起云涌的动因, 不仅在于全球化、信息化、技术进步、经济社会的发展、财政危机、传 统官僚制的无效率等一类的客观因素, 而且在于公民对政府的不满与信任危机以及对政府与日俱增的期 望, 对政府提出了更高的要求 要求更好、更快的公共服务以及更多的公共事务参与。美国学者丹尼 斯 A 荣迪内利认为, 全球化、技术创新和通讯技术的发展给政府带来巨大的压力, 接踵而来的便是本 国公民向其政府提出更高的要求, 公民对政府与日俱增的期望常常引起公民对政府的不满和对政府信任 的流失, 这增加了改革的压力。而西方新公共管理改革运动正是西方各国政府为回应日益蔓延的公民对 政府的不满以及对政府提出更高的要求而展开的。[ 1] 115 117 澳大利亚学者欧文 休斯则说: 在全球化蓬勃 发展的现代社会, 政府的角色也许比以往任何时候都显得更为重要, 对竞争的日益关注意味着政府的工 作必须更出色。
改革和机构改革试验
制约机制的改革
络实行政府与市民互动 绩效评估系统 实验
广东省深圳市( 公用事 业市场 成都 市 政 府 部 门 流 程 再 造 安徽省舒城县干汊河镇( 小 深圳福田区政 府绩效 评估体
化改革、行政审批制度改革) ( 国土资源管理局、工商局) 城镇公益事业民营化 )
系( 责任风暴 、治庸计划 )
深化行政体制改革与建设服务型政府是全面推进中国特色社会主义建设的需要。按照中国特色社 会主义总体布局的要求, 政府机构的设置和运行, 要有利于经济、政治、文化和社会建设的全面推进。要 在继续进行经济建设的同时, 更加重视政治、文化、社会建设, 确保实现十七大报告所提出的发展社会主 义民主政治, 推动社会主义文化大繁荣、大发展和加快推进以改善民生为重点的社会建设的要求。
成都市行政服务中心的流 程 陕西省杨 凌区 的 服 务 承诺 杭州市直机关 满意不满意单
上海浦东新区综合配套改革
再造
制
位 评选
河南省 焦作 市(
三 级 服务 型 青岛市电子政务建设
政府 )
厦门市思 明区 嘉 莲街 道 爱 甘肃 省 非 公 有 制 企 业 评 价
心超市
政府
但是, 与我国迅速发展的经济社会发展和人民群众的要求相比, 与贯彻落实科学发展观、构建社会主 义和谐社会的基本要求相比, 我国的政府管理仍然存在着诸多不相适应的方面: 一是政府职能转变未完 全到位, 政府仍然管了一些不该管、管不好、管不了的事, 直接干预以及行政审批的事项仍然较多; 而有些 该由政府管的事却没有管到管好。例如, 规范市场秩序, 虽经多年努力, 仍不能令人满意; 社会管理和公 共服务职能也相对薄弱。二是存在着部门职能交叉重复, 职能分工的权责脱节, 部门之间相互推诿挚肘, 协调配合不力, 过于集中与过于分散同时并存的现象。决策、执行、监督职能配置不够科学, 有些管理职
改革, 健全部门间协调配合机制; 决策、执行与监督的相对 分离与协调; 建立 与完善基 本公共服 务体系;
改进政府的管理方式; 构建有利于服务型政府建设的中央与地方关系构架。
关键词: 行政体制; 改革; 服务型政府; 建设
中图分类号: D630. 1
文献标识码: A
文章编号: 1008 584X( 2008) 03 0005 08
6
能又过于集中, 决策、执行和监督集中在一个部门, 权力缺乏制衡, 不利于廉政建设, 政府机构设置仍需要 进一步调整和优化。三是政府的部门数量太多, 公务员数量庞大, 政府管理成本高。有国内学者的研究 指出, 我国中央政府的部门超过某些国家的 2~ 3 倍; 按照公务员与 GDP 的比例指标来看, 中国公务员数 量大大超出发达国家, 超标 近 20 倍( 从财政供养人员与 GDP 之比看, 中国为 39 人/ 百万美元, 大大高 于发达国家, 目前美国为 2. 31 人/ 百万美元, 日本为 1. 38 人/ 百万美元) ; [ 2] 而政府管理的成本达到了许 多西方强国的数十倍。还有研 究表明, 1999 年 至 2005 年间 我国行政 成本对 经济增长 作用达到 负的 1. 73% 。[ 3]
3. 新形势对行政体制改革提出的新要求与挑战。全球化的背景和经济社会发展的新形势对我国的 行政体制改革提出了新的要求与挑战。一方面, 在发展的关键时期和改革的攻坚阶段, 行政体制改革成 为制约各项改革的突破口和瓶颈, 行政体制改革与各项改革的整体性和配套性更强, 难度也更大。不深 化政府行政体制改革, 经济体制改革难以顺利向前推进。例如, 要形成规范的现代企业制度, 就必须通过 有效方式割断或阻隔政府与企业间的行政关系和资产纽带, 切实解决政企不分、政资不分问题。另一方 面, 人民群众对公共服务的需求越来越高, 对切身利益的关注度越来越强, 这与政府能够提供的公共产品 和公共服务的能力形成强烈的矛盾。 各种调查和民意测验表明, 公众希望看到政府改善和提高为民服 务的方法和质量, 即希望政府能够提供更优质的服务, 切实有效地扩展服务的领域和范围。公民也希望 政府提高公共服务能力, 从而以较低的成本提供更多更优质的服务 。[ 1] 115 116 而在当前, 我国政府公共服 务的能力与人民群众日益增长的公共服务的需求尚有差距, 不少地方政府单纯注重 GDP 增长, 一味追求 形象工程 、政绩工程 , 社会管理和公共服务职能薄弱, 社会事业发展滞后。这些新的问题集中起来就 是, 经济社会发展的不均衡性进一步显现, 大量的涉及人民切身利益的重要问题也就得不到及时有效的 解决。这种新的发展形势, 对我国政府管理体制以及政府职能提出了新的要求。
行政管理体制改革的突破口和切入点, 就是建设服务型政府, 按照服务型政府的要求来总体规划行 政体制改革。实际上, 改革开放以来的几次改革, 都未能很好地解决改革的定位问题。因此, 改革往往成 为 拆庙赶和尚 的代名词, 很容易陷入 一放就乱一收就死 的老路。因此, 行政管理体制改革, 必须明确 构建什么样的政府治理模式。而服务型政府建设是解决行政体制改革与政府发展的目标模式问题。
2. 我国政府管理的现状及存在的问题。改革开放以来, 我国先后于 1982 年、1988 年、1993 年、1998 年、2003 年进行了五次机构改革。经过改革, 政府职能转变取得重要进展, 机构设置和人员编制管理逐 步规范, 体制机制创新取得积极成效, 行政效能显著提高, 基本适应经济社会发展的需要, 为改革开放和 社会主义现代化建设提供了重要的制度保障和支持。特别是近两三次改革, 围绕政府职能转变, 推行政 企分开、行政审批制度创新、政府机构改革、科学民主决策机制建设及国有经济布局和结构的战略调整、 行政法制建设等一系列改革, 开始了政府行政管理体制的重大转变。
服务型政府就是满足社会公共需求, 提供充足而优质公共物品与服务的现代政府。服务型政府说到 底就是一直以来我们所说的 为人民服务 的政府。但它今天更强调为满足社会需求而提供服务, 或者主 动提供服务等待公众来选择; 服务型政府与传统把经济增长置于首位的政府管理模式也有着本质上的区 别, 它的出现, 很大程度上出于扭转过度重视经济发展, 轻视社会发展这一类现象的需要。换言之, 服务 型政府的实质就是提供充足的社会公共服务和设施, 并保证享受这些服务和设施的机会均等, 使社会全 体成员都能够获得经济发展带来的实惠。
一
新一轮行政体制改革是在什么样的背景下展开的? 或者说, 深化行政体制改革与建设服务型政府的
收稿日期: 2008 06 20 基金项目: 国家自然科学基金重点项目( 70633001) 作者简介: 陈振明( 1959 ) , 男, 广东潮州人, 厦门大学公共事务学院院长、教授、博士生导师。
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动因是什么? 我们可以从下面几点来加以分析。 1. 全球公共部门改革的大背景。在过去的二三十年里, 公共部门改革已经成为一个全球性浪潮。大
2008 年第 4 期 ( 总第 110 期)
福 建行 政 学院 学 报 Journal of Fujian A dminist rat ion Ins ti tut e
No . 4, 2008 G ener al N o. 110
深化行政体制改革 加快服务型政府建设
中国政府改革与治理的新趋势透视
陈振明
二
为了适应经济社会发展的新形势、新任务和新要求, 行政体制必须作出新的改革。要解决上述问题, 必须采取综合配套的改革措施, 着力转变职能、理顺关系、优化结构、提高效能, 形成权责一致、分工合理、 决策科学、执行顺畅、监督有力的行政管理体制。必须制定行政管理体制改革总体方案, 健全政府职能体 系, 加快推进政企分开、政资分开、政事分开、政府与市场中介组织分开, 精简和规范各类机构, 规范垂直 管理部门与地方政府的关系, 减少行政层次, 降低行政成本。
深化行政体制改革、加快服务型政府建设是当前政府和社会共同关注的一个焦点。党的十七大报告 已明确指出, 深化行政体制改革是深化改革的重要环节, 是发展社会主义市场经济和发展社会主义民主 政治的必然要求。2007 年 12 月召开的中央经济工作会议, 对 2008 年全面深化改革作出部署, 其中第一 条便是 深化政府机构改革, 加快转变政府职能 。2008 年 2 月 25 日召开的党的十七届二中全会讨论通 过的 关于深化行政管理体制改革的意见 指出: 深化行政管理体制改革是发展社会主义市场经济和发展 社会主义民主政治的必然要求, 是政治体制改革的重要内容。而在此前的 2 月 23 日中共中央政治局第 四次集体学习会上, 胡锦涛总书记强调说, 建设服务型政府, 是加快行政管理体制改革、加强政府自身建 设的重要任务。深化行政管理体制改革及建设服务型政府能否顺利进行, 将决定我国未来经济社会能否 持续健康发展。那么, 新一轮行政体制改革是在什么样的背景下展开的呢? 它的基本内涵、走向和目标 又是什么? 改革内容和措施是什么呢? 本文将对这些问题作简要的探讨。
( 厦门大学 公共事务学院, 福建 厦门 361005)
摘 要: 在全球公共部门改革的大背景下, 为适应我国 经济社会发展的新形势、新任务和新要求, 行
政体制必须作出新的改革。行政体制改革的突破口和切入 点, 就是建设服务型政府, 按照服务型政府的
要求来总体规划行政体制改革。深化行政管理体制改革, 建设服务型政府的主要内容有: 推行 大部制
与中央政府的改革同步, 地方政府的治理变革也经历着一个不断实践与探索的过程, 出现了许多改 革的创新尝试( 见表 1) 。
表 1 地方政府改革创新尝试事例
综合改革
流程再造
管理方式
绩效评估
福建 省晋 江市 深 化行 政体 制 福建省泉州市行政审批监 督 安徽省芜 湖市 政府 利 用网 厦门市思明区政府 公共部门
从全球的视野看, 政府必须在保持经济活力、减少贫困、提高生活水平方面承担新的角色或 职能。 联合国千年发展目标 和其他人类发展的宣言规定的发展目标是实现平等、持续、参与性的经济和社会 发展。它规定的政府职能是实现经济和社会的可持续发展, 最终提高全体人民的生活水平。政府通过自 身职能的履行, 特别是通过治理改革, 提升机构能力, 有效制定和实施公共政策( 尤其是向穷人和弱势群 体倾斜的政策) 等来实现经济和社会的可持续发展, 满足公众日益增长的公共服务需求。
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服务型政府是深化行政体制改革所要达成的基本目标。胡锦涛同志在 2008 年 2 月 23 日中共中央 政治局第四次集体学习会上指出, 建设服务型政府, 首先要创新行政管理体制; 要把政府主要职能转变到 经济调节、市场监管、社会管理、公共服务Biblioteka Baidu来, 把公共服务和社会管理放在更加重要的位置。[ 4]
全球政府改革风起云涌的动因, 不仅在于全球化、信息化、技术进步、经济社会的发展、财政危机、传 统官僚制的无效率等一类的客观因素, 而且在于公民对政府的不满与信任危机以及对政府与日俱增的期 望, 对政府提出了更高的要求 要求更好、更快的公共服务以及更多的公共事务参与。美国学者丹尼 斯 A 荣迪内利认为, 全球化、技术创新和通讯技术的发展给政府带来巨大的压力, 接踵而来的便是本 国公民向其政府提出更高的要求, 公民对政府与日俱增的期望常常引起公民对政府的不满和对政府信任 的流失, 这增加了改革的压力。而西方新公共管理改革运动正是西方各国政府为回应日益蔓延的公民对 政府的不满以及对政府提出更高的要求而展开的。[ 1] 115 117 澳大利亚学者欧文 休斯则说: 在全球化蓬勃 发展的现代社会, 政府的角色也许比以往任何时候都显得更为重要, 对竞争的日益关注意味着政府的工 作必须更出色。
改革和机构改革试验
制约机制的改革
络实行政府与市民互动 绩效评估系统 实验
广东省深圳市( 公用事 业市场 成都 市 政 府 部 门 流 程 再 造 安徽省舒城县干汊河镇( 小 深圳福田区政 府绩效 评估体
化改革、行政审批制度改革) ( 国土资源管理局、工商局) 城镇公益事业民营化 )
系( 责任风暴 、治庸计划 )
深化行政体制改革与建设服务型政府是全面推进中国特色社会主义建设的需要。按照中国特色社 会主义总体布局的要求, 政府机构的设置和运行, 要有利于经济、政治、文化和社会建设的全面推进。要 在继续进行经济建设的同时, 更加重视政治、文化、社会建设, 确保实现十七大报告所提出的发展社会主 义民主政治, 推动社会主义文化大繁荣、大发展和加快推进以改善民生为重点的社会建设的要求。
成都市行政服务中心的流 程 陕西省杨 凌区 的 服 务 承诺 杭州市直机关 满意不满意单
上海浦东新区综合配套改革
再造
制
位 评选
河南省 焦作 市(
三 级 服务 型 青岛市电子政务建设
政府 )
厦门市思 明区 嘉 莲街 道 爱 甘肃 省 非 公 有 制 企 业 评 价
心超市
政府
但是, 与我国迅速发展的经济社会发展和人民群众的要求相比, 与贯彻落实科学发展观、构建社会主 义和谐社会的基本要求相比, 我国的政府管理仍然存在着诸多不相适应的方面: 一是政府职能转变未完 全到位, 政府仍然管了一些不该管、管不好、管不了的事, 直接干预以及行政审批的事项仍然较多; 而有些 该由政府管的事却没有管到管好。例如, 规范市场秩序, 虽经多年努力, 仍不能令人满意; 社会管理和公 共服务职能也相对薄弱。二是存在着部门职能交叉重复, 职能分工的权责脱节, 部门之间相互推诿挚肘, 协调配合不力, 过于集中与过于分散同时并存的现象。决策、执行、监督职能配置不够科学, 有些管理职
改革, 健全部门间协调配合机制; 决策、执行与监督的相对 分离与协调; 建立 与完善基 本公共服 务体系;
改进政府的管理方式; 构建有利于服务型政府建设的中央与地方关系构架。
关键词: 行政体制; 改革; 服务型政府; 建设
中图分类号: D630. 1
文献标识码: A
文章编号: 1008 584X( 2008) 03 0005 08
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能又过于集中, 决策、执行和监督集中在一个部门, 权力缺乏制衡, 不利于廉政建设, 政府机构设置仍需要 进一步调整和优化。三是政府的部门数量太多, 公务员数量庞大, 政府管理成本高。有国内学者的研究 指出, 我国中央政府的部门超过某些国家的 2~ 3 倍; 按照公务员与 GDP 的比例指标来看, 中国公务员数 量大大超出发达国家, 超标 近 20 倍( 从财政供养人员与 GDP 之比看, 中国为 39 人/ 百万美元, 大大高 于发达国家, 目前美国为 2. 31 人/ 百万美元, 日本为 1. 38 人/ 百万美元) ; [ 2] 而政府管理的成本达到了许 多西方强国的数十倍。还有研 究表明, 1999 年 至 2005 年间 我国行政 成本对 经济增长 作用达到 负的 1. 73% 。[ 3]
3. 新形势对行政体制改革提出的新要求与挑战。全球化的背景和经济社会发展的新形势对我国的 行政体制改革提出了新的要求与挑战。一方面, 在发展的关键时期和改革的攻坚阶段, 行政体制改革成 为制约各项改革的突破口和瓶颈, 行政体制改革与各项改革的整体性和配套性更强, 难度也更大。不深 化政府行政体制改革, 经济体制改革难以顺利向前推进。例如, 要形成规范的现代企业制度, 就必须通过 有效方式割断或阻隔政府与企业间的行政关系和资产纽带, 切实解决政企不分、政资不分问题。另一方 面, 人民群众对公共服务的需求越来越高, 对切身利益的关注度越来越强, 这与政府能够提供的公共产品 和公共服务的能力形成强烈的矛盾。 各种调查和民意测验表明, 公众希望看到政府改善和提高为民服 务的方法和质量, 即希望政府能够提供更优质的服务, 切实有效地扩展服务的领域和范围。公民也希望 政府提高公共服务能力, 从而以较低的成本提供更多更优质的服务 。[ 1] 115 116 而在当前, 我国政府公共服 务的能力与人民群众日益增长的公共服务的需求尚有差距, 不少地方政府单纯注重 GDP 增长, 一味追求 形象工程 、政绩工程 , 社会管理和公共服务职能薄弱, 社会事业发展滞后。这些新的问题集中起来就 是, 经济社会发展的不均衡性进一步显现, 大量的涉及人民切身利益的重要问题也就得不到及时有效的 解决。这种新的发展形势, 对我国政府管理体制以及政府职能提出了新的要求。
行政管理体制改革的突破口和切入点, 就是建设服务型政府, 按照服务型政府的要求来总体规划行 政体制改革。实际上, 改革开放以来的几次改革, 都未能很好地解决改革的定位问题。因此, 改革往往成 为 拆庙赶和尚 的代名词, 很容易陷入 一放就乱一收就死 的老路。因此, 行政管理体制改革, 必须明确 构建什么样的政府治理模式。而服务型政府建设是解决行政体制改革与政府发展的目标模式问题。