国土空间规划体系下的详细规划技术改革思考

国土空间规划体系下的详细规划技术改革思考

摘要：近年来，我国经济社会发展取得了长足的进步，国土空间格局发生了变化。基于这样的背景，为确保国土空间资源与社会经济发展的平衡，国土空间详

细规划必须积极创新，面向未来充分发挥调控和引导作用，切实促进我国社会健

康和谐发展。

关键词：国土空间规划；详细规划；城镇建设；规划思路.

前言：随着我国社会经济的快速发展，传统规划存在的一些不足之处逐渐显现，不利于

国土资源的合理开发利用。新时期，为确保国土资源管理工作顺利实施，必须构建健全的国

土空间规划体系，有效整合国土空间规划内容。改革创新管理体制，重视详细规划技术创新，统筹国土空间规划，充分利用国土资源促进中国社会经济健康发展。

1 我国详细规划制度面临问题

自“反规划”理论提出以来，国内学者对非建设用地的概念、内涵及控制的问题进行了研究。随着环保、林业、海洋等领域开发控制和许可制度的建立，控制要素也从城市建设延伸

到农田、林地、草地、滩涂、海域等传统规划不涉及的领域，这些制度不同于“三证一书”的

使用控制设定为一级国土开发控制权，非建设用地未纳入城乡规划许可范围，草地、水域等

空间的许可证制度没有具体控制。根据《城乡规划法》，规划区是城镇、村庄的建成区，是

因城乡建设和发展的需要，必须进行规划控制的区域。虽然这也可以包括生态、农业等非建

设用地，但除了土地利用外，非建设用地在土地治理、生态修复等方面还缺乏有效的规划管

理和监督工具，配套设施建设、功能管控、允许的项目类型。因此，从国内学者的研究来看，详细规划的研究重点仍然集中在城市建设空间的规划设计、管理体制、公众参与、法制化等

方面；对农村的研究也集中在村庄的设计、管理与控制、社会治理等方面而对建筑空间的详

细规划和管理则相对薄弱。在实施全区、全要素国土利用调控体系的背景下，生态空间和农

业空间的规划管理将是改变传统规划体系建设中消极保护模式、加强规划和主动治理的关键。

2详细规划新职能

乡村规划作为农村建设规划和管理的一种技术手段，已被广泛接受。同时也面临着与现

代规划治理体系的矛盾、规划管理权责界限模糊、非建设用地管理缺失、空间环境质量管理

缺失等问题。因此，在新的国土空间规划体制下，规划正经历着法制、行政体制和运行体制

的剧烈变革。要完善详细规划的功能、内涵和管理机制，使其承担起构建全面、全要素的国

土空间利用控制体系，实现城乡一图精细规划管理的功能，提高空间环境质量，为政府现代

化规划和治理服务。

3国土空间规划体系下的详细规划改革思路

3．1 建立规划技术体系

3．1．1 城镇建设空间在过去的20年里，控制性规划的修订一直伴随着它的实施过程。在很多地方，出现了大量频繁的调控调整。当然，也存在调控性规划编制经验不足等技术性

缺陷，也有来自整体制度环境的原因。2008年以来，大部分城市实现了中心城区控制性规划

的全覆盖，初步解决了国有土地出让的管理基础问题。优化原有的控制性规划，实施更加精

细化的管理，以确保规划管理的有效性，提高城市空间管理质量。因此，在城市建设空间方

面，应结合国土空间规划的要求，尽快修订控制性详细规划，加强空间设计研究，提高精细

化管理水平。

3．1．2乡村建设空间

改革开放以来，中国劳动力从农村向城市集中。大中城市的“虹吸效应”，既保证了城镇

社会经济的繁荣发展，也加剧了城乡差距。社会经济发展阶段是农村衰落的根源。农村需要

的是技术指导，不同于“自上而下”的控制。因此，乡村规划应着眼于农村社会的组织、人口

回流机制的构建、开发资源的振兴。这就要求改变原有的“计划控制”逻辑，实施“计划治理”。从人口政策方面，要重视乡村圣贤的作用。就技术而言，农村经济规模小，发展不确定。因此，应加强规划指标的刚性和空间坐标的灵活性。在保证指标底线约束的前提下，搞活建筑

空间布局，加强村民自治。除刚性永久性基本农田和生态保护红线外，要逐步实现指标化和

导向性管理，加强引导，减少制约。．

3.2从数据整合平台到管理、治理平台

另外，随着网络信息技术的发展，大多数城市具备了平台化管理的条件，通过技术管理

平台实现项目审批和规划审批是可行的。从“统筹规划”到“总体规划”，国土空间规划系统下

的一张图，从“查询规划”到“治理空间”，不再是数据集成和检索层面的数据库问题，而是如

何建立规划底图，构建现代规划治理平台的问题。通过建设一个总体规划和详细规划的地图

信息平台，建立以规划权限为基础的信息管理系统，使各级管理主体能够实施规划管理审批、监督，在同一工作框架下并根据各自的权限进行预警和评估。因此，在详细规划层面，施工

控制、指标、设施等规划管理信息应最大限度地集成到施工图块属性表中，并将施工年限、

建筑用途、建筑面积、结构、权属、产权等信息进行整合加强已批准建设项目的交易；在非

建设用地中，要制定覆盖全域的控制方针，包括土地类型、产权、地质条件、种植养殖类型、基础设施建设要求等，通道工程类型和景观控制指导为农村经济的发展提供了有效的指导。

3．3要素：“简政放权”语境下的规划管控要素甄选

自2013年《同资源机构改革和职能转变规划》发布以来，国务院多次实施“简政放权”，旨在处理好政府、市场和社会的关系，管理所管理的事务，下放应当下放的权力。但近30

年来，住建、通信、林业、农业、海洋等部门都不同程度地建立了规划许可制度，国土空间

的规划控制要素日益增多，规划审批问题也日趋复杂。在规划领域，简政放权与加强管控的“对立统一”关系还有待进一步理顺。

因此，在“简政放权”背景下的规划技术体系改革，首先要选择管控要素，解决什么主管

谁负责的问题。一是理顺发展逻辑中的政府与市场的关系。要充分发挥市场的调节作用，减

少对计划调控体系的干预。只有对具有外部效应的管控要素进行管理，才能保证社会公平和

公共利益：特别是在详细规划层面，监管要素和规划许可事项较多，在具体控制要素的选择

上应加以筛选，政府与社会的关系要理顺。三是理顺中央与地方各级政府的关系，明确权责

界限，调动地方积极性，释放地方活力，加强对计划执行情况的监督考核。

3．4统筹协调“规划”与“设计”

国土空间规划体系可以概括为“五级三类”，“五级”指的是国家级、省级、市级、县级和

乡村级，“三类”指的是国土空间总体规划、专项规划和详细规划。国土空间总体规划包括市、县国土空间总体规划和镇国土空间规划，是行政辖区内国土空间保护开发利用修复的总体部

署和统筹安排，是各类开发保护建设活动的基本依据，属于“管理型”规划类型。详细规划以

总体规划为依据，是对具体地块用途和开发建设强度等作出的实施性安排，是开展国土空间

开发保护活动、实施国土空间管制、核发城乡建设项目规划许可、进行各项建设等的法定依据，属于“管控型”规划。其典型的类型有控制性规划、乡镇规划、村庄规划和景观规划等。

其中，控制性规划、乡镇规划和村庄规划侧重于土地利用、空间布局、建设管理和设施配套，更注重土地空间的开发利用和建设量。城市设计注重后备空间、空间、规模、公共开放空间