建立政府全口径预决算审查和监督的有效途径

资金管理农村财政与财务年第3期（三）注重培训，提升素质。

通过举办业务讲座、法制讲座、学历教育、继续教育等方式，加大对村社干部财务及专项款物管理常识的培训。

强化对财会人员的培训，提高财会人员的业务素质和遵纪守法的自觉性，逐步建立一批素质好、较稳定的农村会计队伍。

坚决杜绝“任人唯亲”选拔财会人员，将一些年富力强、爱岗敬业、业务优良的人员选拔到会计岗位上来。

（四）强化监督，狠抓落实。

要明确一名领导和一个机构具体负责农村财务管理的工作。

乡镇领导和承担该项工作的机构要定期或不定期地到各单位和村实地调查研究，采取走访群众、召开座谈会、查阅公开档案等方法，检查农村财务管理是否到位，群众是否满意。

要建立健全农村财务管理的内部监督机构，如农村财务管理监督小组、群众理财小组等，定期对村干部使用资金的情况进行监督审核，充分发挥监督作用；强化群众监督，建立农村财务管理意见簿，设置举报箱和举报电话，广泛收集和听取群众意见建议；要对农村财务管理的一些好的做法和经验，认真总结，及时推广。

对农村财务管理困难大、问题多的地方，帮助找准问题，分析原因，加强指导，及时解决，切实做到取信于民。

（作者单位：北京市丰台区财政局农业科）责任编辑：欣闻党的十八大报告提出，“加强对政府全口径预算决算的审查和监督”。

这将推动政府理财思路转变，更有效地提高财政资金利用率。

同时，全口径预决算对人大、审计等监督部门提出更高要求。

本文从剖析政府全口径预决算存在的问题入手，探索多方共同推进全口径审查监督,将财政工作纳入法治化轨道，构建法治财政框架体系。

一、当前财政预决算存在的主要问题1.立法机关对预算的控制不到位。

政府预算，表面上是政府年度收支计划的具体数字，实际上体现了政府的施政纲领与行政措施。

预算管理制度明确规定，政府所有类型的财政收支活动都必须得到立法机构的批准和授权，从而在财力保障上限制政府的活动范围。

然而，我国立法机关却无法对所有政府收支活动发挥控制作用，各级人民代表大会只能对预算进行一般性的审查，缺乏可操作性的监督措施，预算约束不够有力，部门的预算观念还相当淡薄，导致了预算软约束的产生。

2.预算权分散于各部门。

财政主体多元化导致各级政府将财政预算简单等同于计划，预算权分散在政府各个部门，尚未实现政府内部的财政统一。

尽管我国部门预算改革实行一个部门一本预算，但目前财政部门还无法行使统一的预算分配权，财政、发展改革、科技等部门都可以行使预算分配权，这导致预算分配权分散于很多部门，对预算管理制度的运行和预算监督造成了较多问题，提高了预算编制、执行的成本。

3.预算编制的科学性和绩效性有待进一步提升。

一是部分预算单位编制预算草案质量不高。

部分单位将一些不成熟、未立项的项目纳入预算申报，或将工期较长的项目所需全程资金在下年预算中一次性全额申报，或是对项目所需资金测算不够严谨、全面，或是遗漏申报部分项目预算。

二是项目公开评审成效有待建立政府全口径预决算审查和监督的有效途径赵长宝201441资金管理农村财政与财务年第3期提高。

财政部门对项目预算的基本情况掌握不够全面，部分预算单位在准备项目支出公开评审材料时，重工作任务论述，轻项目可行性论证；重资金量需求申报，轻具体经费测算依据。

三是预算编制内容没有涵盖所有财政性资金。

财政性资金是指以国家财政为中心的预算资金、国债资金及其他财政性资金，既包括各级政府的财政收支，还包括与国家财政有关系的企业、事业和行政单位的货币收支。

目前政府预算体系，预算管理的完整性、统一性还不够，纳入预算管理资金尚未涵盖所有类型的财政性资金，突出问题之一是非税收入及土地出让金、社会保障基金等其他政府性基金收入，没有全部纳入全口径预算决算管理中来，不能完整全面地反映政府财务信息，没有形成真正意义上的综合预算。

四是预算编制方法的科学性需要加强。

目前，我国的财政预算编制模式已从基数加增长转型到零基预算。

零基预算编制模式，通俗地讲就是办什么事，给什么钱，办多少事，给多少钱，每个财年不留结余。

预算编制采用“基数法”，各部门获得批准预算的额度取决于原有基数，而不是部门事权大小。

这种情况下，预算编制与以前年度财政资金的支出结构、支出比例等使用效益割裂开来，而且缺乏合理的支出定额标准，导致部门之间预算的不平衡问题。

4.决算汇编成效有待进一步提升。

一是部分单位编报决算不够严谨。

如对编报口径理解不清，漏报数据信息，未理清表间逻辑关系，填报人数情况脱离单位基础数据库等。

二是决算对预算的指导不够。

对决算报表分析仅局限于人工分析阶段，采用传统的统计分析方法，对决算数据信息分析仅停留在数据和比率的计算分析层面，未能做到多角度综合指标深度分析和针对性指导。

二、加强政府全口径财政预决算工作的措施与建议1.加大宣传力度，让公众正确理解全口径预决算管理目标，提高政府公信力。

目前人们对预决算管理目标的理解存在偏差，往往理解为财政资金收支计划，而忽略了预算发挥的两个重要功能，即作为最高立法机关和全体人民监督、审议政府财政收支运作甚至整个政府工作的有效方法和途径。

认识上的偏差，使得预算管理执行主体出现错位的问题。

应当进一步加大对全口径预决算的宣传解释，让公众听得懂，详细了解公共预算的资金是怎样分配使用的，判断这钱花在什么地方、花得对不对，才有利于公众对政府的监督，从而提高政府公信力。

2.进一步优化预算管理，提升预算编制水平。

一是要探索对各预算单位项目预算日常跟踪。

将各预算单位的年初预算项目实行分包，明确专人跟踪项目进度及资金投入情况，并作为项目绩效考评及下年安排预算的重要依据。

二是要进一步提前部门预算工作启动时间。

各预算单位的预算“一上”后，要预留充足时间用于财政部门熟悉各单位预算草案，逐个形成会商待议提要，从而在会商环节有针对性沟通、解决预算草案中的问题。

三是要逐步实行预算支出项目分类评审方式。

一方面，根据部门职能类别分类，将各预算部门划分为经济发展类、城市建设和管理类、公共服务和市场监管类、社会管理类、政务运行类、群团组织类、乡镇街道类等七大类。

另一方面，根据项目情况分类，对已经发展改革部门立项的支出项目，提交评审会审核预算金额；对发展改革部门未立项或无须经发展改革部门立项的支出项目，应在进行公开评审后提交政府常务会议研究；对超概算的支出项目，必须先行提交政府常务会议研究，否则不进入公开评审。

四是进一步完善预算编制内容，细化部门预算科目，促进预算编制的科学性。

政府应建立以部门为反映主体的预算科目体系，以此为基础完善政府收支科目，建立按部门、经济性质和功能为衡量标准的政府收支指标体系，逐步缩小未纳入预算的政府性收支项目，合理界定公共财政事权范围，推动财政性资金全部纳入政府预算管理，促进政府预算的统一和完整。

比如，2013年中央财政预算报告采用“全口径”，首次编报了社会保险基金预算，实现了我国政府预算体系的完整编报，更加清晰地反映国家财政整个盘子的收支安排情况，让“国家账本”更加规范科学。

3.进一步强化收支管理，提升预算执行效率。

一是要强化综合治税。

健全综合治税机制，实现税源管理向项目和新入驻企业延伸，保持税源管控重点和产业201442资金管理农村财政与财务年第3期发展重点的动态一致；继续完善综合治税平台，提升纳税异常预警功能，组织督促乡镇、街道跟进落实预警税源户型，夯实稳固税源；继续推进建设项目纳税跟踪、个体工商税收社会化管理和私人出租房屋房产税委托代征等税收管理新机制；严格执行协税护税年度考核制度，强化考核结果的运用。

二是要规范超收收入管理。

探索设立预算稳定调节基金，对超收收入原则上不再安排当年支出，而是转入预算稳定调节基金，留待以后年度安排使用。

三是要加强支出管理。

部门预算经人代会批准后，一般不得提出追加申请；部门预算要坚持在确保人员经费及日常基本运转的基础上，优化结构，重点向支持区域经济发展、社会民生工程等方面倾斜，促进区域政治、经济、社会事业和谐发展；要督促各单位严格遵守财务规章制度，严格控制一般性行政支出，扎实开展绩效管理，强化绩效指标的刚性和绩效责任。

4.推进预决算公开，提高财政透明度，完善政府财政报告体系。

只有预算的透明，才有“看得见的政府”，人民才能行使监督权。

以落实社会公众和立法机构对政府收支的知情权为目标，在预算的编制与审查批准中，可借鉴“开门立法”的做法，开辟适当途径让社会公众充分表达其利益要求，帮助有关部门更好地发现、选择真实的公共利益，提高预算决策的科学化和民主化程度。

建立规范的政府财政报告体系，全面反映政府各部门的财政状况和收支活动结果，全方位披露政府部门的资金收支活动信息，将完整的政府开支信息置于公众监督之下，将公共预算置于“阳光”下，确保国家的“钱袋子”更加安全，有利于实现人民群众依法有序参与民主决策、民主管理和民主监督的权利。

5.进一步细化决算汇编，提升预算决算的衔接度。

一是要明确规范决算填报口径。

财政部门要先行做好决算底表，部门决算人数统一口径，应以单位基础数据库为依据。

二是要规范支出功能科目、细化经济科目的使用。

强化项目经费支出按单位业务内容使用功能科目，细化经济科目口径说明，使预算单位进一步重视经济科目的使用。

限制对使用支出经济分类科目下“其他”支出，逐步减少“其他”支出事项的使用范围。

三是要加强决算数据分析。

建立与预算单位、财政部门内设相关科室间的协作交流机制，发挥他们熟悉业务的优势，促进决算报表内容更符合实际；建立信息机制，通过进一步分析整理决算数据，及时总结反映决算中出现的新情况，促进决算数据与预算编制有效衔接。

6.共同推进，建立上下联动的监督机制。

应从各个环节增强对政府收支的行政控制和立法控制，实现对政府的监督和问责。

事前，由主管部门或专业人士对政府各部门收支方案的合理性进行评估；事中，由财政部门和立法机关对预算有效控制，财政部门作为预算的初步审查单位，应重视预算的绩效评估，对部门申报项目的必要性、可行性、绩效目标、项目内容等进行论证，提高资金安排的科学合理性，推进政府预算公开进程，促进科学民主决策；事后，由审计部门对全口径预算决算管理和效益情况进行监督。

此外，还应接受公众、媒体的监督，确保政府资金都用在刀刃上，让公众真正享受经济社会发展的成果。

（作者单位：江苏省淮安市淮安区财政局）责任编辑：欣闻320144。