依法执政与执政体制创新原则

关键词依法执政;执政体制;创新原则
[中图分类号]D920.1251 [文献标识码]A [文章编号]1007-5801(2010)01-0074-06
一、依法执政与执政体制创新原则问题的提出
继中国共产党第十五次全国代表大会报告提出依法治国、建设社会主义法治国家之后，中共十六大在阐述改革和完善党的领导方式和执政方式问题时，提出了依法执政这一重要原则。党的十六届四中全会通过的《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》进一步指出，“依法执政是新的历史条件下党执政的一个基本方式”。中共十七大在阐述以科学发展观为指导、继续全面建设小康社会的诸项任务时。针对“坚定不移发展社会主义民主政治”这一任务，强调要坚持党总揽全局、协调各方的领导核心作用，提高党科学执政、民主执政、依法执政水平，保证党领导人民有效治理国家。可见，依法执政已经成为我们党在改革和完善执政方式这一问题上经过反复探索后在认识上得到确定的、力求在新的时代条件下付诸实施的基本执政方式。
分析起来，这种执政方式的优越性，主要表现为能够高度体现和保证党的集中统一领导;能够有效地维护中国这样的多人口、大地域、多民族国家的统一、稳定;能够有效地领导人民抗御外来威胁、重大灾害;能够统一、集中地调配人力、财力资源实现经济发展战略意图和经济计划;能够保证党的最高领导层的决策得到普遍的贯彻、推行;在最高领导决策正确的情况下，可以很快地见到社会成效。
从字面上理解，依法执政解决的是执政者在处理国家政务、管理国家事务活动中的办事依据、行为准则问题。显然，它摒弃了以往主要依据政策或者领导人的讲话、意见办事的做法，使执政行为进人规则化、法律化轨道。然而，依法执政理念虽然回答了执政行为的依据和准则问题，但它本身并没有直接给出依法执政中的政党组织和国家政权组织应当具有怎样的关系形式、结构模式，也即执政体制。而有没有与依法执政理念相匹配的执政体制。又直接关系到依法执政能否真正得到贯彻落实。就像电脑软件一定要有与之相匹配的硬件作支持一样，一种特定的执政准则也需要有与之相应的执政体制作支撑。
在我们现有的执政体制的背后，同样存在简单地从字面上理解党的领导的错误倾向，以为党的领导就是党直接控制行政权力。毋庸置疑，党领导国家这一原则本身没有错，我国宪法明确指出中国新民主主义的胜利和社会主义事业的成就都是中国共产党领导人民取得的，社会主义现代化事业同样要在党的领导下进行。而且从世界范围看，现代民主共和制国家都普遍实行政党领导国家、实行政党执政。但是，政党领导国家这一原则在实践中的运用是有其客观规律的，不是简单地等同于由政党直接掌控一切行政权力。不然的话，国家组织各职能权力机构就会变成党组织对社会生活各方面事务决策的执行机构，国家组织各职能权力机构依法执政的原则就会落空。
由于党组织要对国家各方面的事务行使决策、监督甚至直接执行的权力，因此必然会在党内形成一套与之相应的决策、监督、执行机构，并通过这套机构指挥、协调国家组织机构的职能活动，于是党的组织机构自身不可避免地要走向国家化、行政化。或者说。党组织实际上已经成为国家组织的一部分。同时。党组织为了能够像国家机构那样行使管理权能，也会使自身组织层级化，对党组织的干部比照行政机构套用行政级别，使上下级党组织和上下级党组织的干部形成行政性的隶属关系。
然而。尽管依法执政这一关于执政方式改革和完善的目标已经明确，但在其付诸实施的过程中还有许多理论和实践问题有待解决，其中最具根本性的是要创建与依法执政相适应的执政体制。
一般来说，政党的执政方式涉及以下问题：1、国家政权组织形式、结构问题：2、政党的自身组织形式、结构问题;3、政党组织与国家政权组织的关系形式、结构模式问题;4、处理政务、管理事务的依据、准则问题。当前两个因素，亦即国家政权的组织形式、结构模式以及政党自身的组织形式、结构方式既定的情况下，作为执政党的中国共产党，它的执政方式问题就简化为后两个因素：亦即政党组织与国家政权组织之间的关系形式、结构模式。以及处理政务、管理国家事务的依据和准则问题。在这两要素中，前一个属于执政体制问题，后一个则属于执政准则和依据问题。
依法执政与执政体制创新原则
张恒山 法制与社会发展 2009-11-10
摘要】 2009年8月7-9日,教育部社会科学委员会法学学部2009年度工作会议暨中国特色社会主义法治建设的理论与实践研讨会在吉林市召开。
在中国特色社会主义法治建设的理论与实践研讨会上,与会学者就中国特色社会主义法治道路、中国共产党依法执政与执政体制创新、中国特色社会主义法律体系的建构与发展、法律制度的中国特色与世界共性、中国知识产权法发展的基本经验、中国特色证据法学体系的构建、中国参与国际立法和司法等问题进行了热烈而深入的讨论。虽然不同学者对中国特色社会主义法治发展道路和经验的概括或分析有所不同,但与会学者普遍认为,新中国成立60年来,特别是改革开放30年来,无论是就社会主义法治建设整体而言,还是就具体的法律领域而言,已经形成了具有中国特色的发展道路和经验。
本刊这一期所载的十八篇文章是本次研讨会的主要成果。这些成果对于我们进一步思考中国特色社会主义法治建设的理论与实践这一问题具有重要意义。
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中国共产党依法执政与执政体制创新
作者：张恒山 来源：《中共中央党校学报》2010复强调的新的执政方式。将依法执政付诸实践，首先要解决执政体制与之相匹配的问题。在探讨关于执政体制创新问题时，必须坚持中国共产党的领导和执政原则。坚持人民当家作主同中国共产党执政相统一的原则，坚持避免执政党组织国家行政化的原则，坚持执政权力行使法律规范化原则。
显然，这种体制使得权力不具有可约束性，一旦出现脱离群众的官僚主义或者执政者作出的决策损害群众利益时，宪法和法律设计、规定的解决矛盾的途径手段就会失灵。这不仅会导致党群关系、干群关系紧张，妨碍依法治国方略的落实，并且还会损害党的领导。
第二，党组织的国家机构化、行政化会导致党组织自身的官僚化倾向。
社会主义国家政治同样面临着与一切其他国家组织相类似的问题：社会主义国家自身存在着作为国家主人的人民与实际上掌握着国家权力的官员们的矛盾。也就是说，由社会主义国家的主体成分的构成来说，应当确认所有的劳动群众都是国家的主人，都有权参与国家事务的决策和国家事务的管理，但实际上，不可能由所有的劳动群众都直接从事国家事务的决策和管理。而只能由从人民中产生的代表或官员来直接从事国家事务的决策和管理。这些从人民中产生的代表和官员依据社会分工的原则而专职性地从事国家事务的决策、管理工作，时间长了，他们就很自然地形成一个职业性的、专职性的从事国家事务决策和管理的群体。如果社会主义国家的民主制度不完善、不健全，这个职业性的决策、管理群体就在实际上真正拥有垄断性的政治权力，进而就有可能利用政治权力为自己牟利，成为与人民群众相对立的一个具有独立利益机制的特权阶层。这就是社会主义国家所特有的政治矛盾——理论上的人民当家作主的权力与实际上的专职性的决策、管理群体的垄断性权力的矛盾。这种矛盾从性质上看属于人民内部矛盾，根本不同于以往的统治阶级与被统治阶级的矛盾，但是，这种矛盾如果不能很好地加以解决，它所导致的结果同样是严重的。它可能导致国家官员们将自己视为国家的主人，官僚主义地对待人民群众，同时利用手中的权力为自己牟利。这种情况迟早会造成专职性的管理人员与人民的矛盾和分离。邓小平同志早就对这种情况作过分析和批判，他说：“有一些干部，不把自己看作是人民的公仆，而把自己看作是人民的主人，搞特权，特殊化，引起群众的强烈不满，损害党的威信，如不坚决改正，势必使我们的干部队伍发生腐化。我们今天所反对的特权。就是政治上经济上在法律和制度之外的权利。搞特权，这是封建主义残余影响尚未肃清的表现。”
由于在各级党委组织实际地成为国家各行政层级的最高权力机构时，宪法和法律并不包含对这样
的权力机构的权力、职能、责任加以规范式规定的内容。尽管按照宪法和党章规定党组织必须在宪法和法律范围内进行活动，而实际上各级党组织在处理国家、社会各方面事务时是否严格依据宪法、法律，主要取决于党组织的主要领导人的法律意识和权力自我约束意识。如果党组织作出的有悖法律的决定被国家机构加以执行以致损害了群众的合法权益时，由于党组织机构在司法上不具有可诉性，而且在该党组织管辖的行政区划内的国家各职能机构都服从、听命于该党组织，所以，受损害者不可能通过法律途径在该党组织行使管辖权的行政区划内获得权利救济。
因此，在我们明确地选择了以宪法、法律为执政的准则和依据之后，就必须考虑如何构建与之相匹配的执政体制问题，就必须进一步考虑执政体制的创新及其创新原则问题。
二、现有执政体制的特点
中国共产党现有的执政体制，是上个世纪50年代中期以后，在受到外部封锁和实行计划经济体制的条件下形成的。改革开放以来，这种特定的执政体制虽然在邓小平同志关于党政分开思想的指导下得到很大改变，但相对于依法治国方略以及依法执政原则来说，体制转型的任务远没有完成。
传统的执政体制是在特定历史条件下形成的，它的一个显著特点，就是“权力过分集中的现象”，中央和地方几次分权，都“没有涉及到党同政府、经济组织、群众团体等等之间如何划分职权范围的问题”，而是“在加强党的一元化领导的口号下，不适当地、不加分析地把一切权力集中于党委，党委的权力又往往集中于几个书记，特别是集中于第一书记，什么事都要第一书记挂帅、拍板”。最后形成以各级党委组织部门掌管干部人事权为基础、以总揽各行政层级权力的党委书记为中枢，指挥国家立法、行政、司法等各机构处理国家社会各方面事务的执政体制。这种执政体制虽然“强调了党的集中统一”，但是，由于“党的中心任务已经不同于过去，社会主义建设的任务极为繁重复杂，权力过分集中，越来越不能适应社会主义事业的发展”。尤其是在改革开放后我们党确立了依法治国、依法执政的今天，对这种执政体制改革的相对滞后所带来的弊端就愈加显现。虽然从理论上讲党的领导是政治领导，各级党委要发挥政治领导核心作用，但实际上，各级党委乃至党委书记个人仍然是实际上的权力中心，并且实际地在国家机关系统之外或者之上对国家事务行使决策、指挥、监督、执行权力。而对于这种权力除了上级党委之外，同级的国家机构都没有对其加以监督、约束的可能。