十一届三中全会以来农地产权制度的持续创新

内容摘要：十一届三中全会以来，沿着渐进改革的路径，我国农地产权制度进行了持续的创新。

以承制包为起点，从土地产权的分解和组合入手，采取了均田承包、两田制、规模经营、股份合作制、“四荒”使用权拍卖等形式，逐步完善承包权，明晰产权关系。

持续的制度创新过程，同时也是一个制度绩效不断提高，农业生产效率和土地配置及利用效率不断提高的过程。

本文运用新制度经济学的有关理论，分析了我国内地产权制度创新中各主要制度安排的绩效和存在的问题，并提出进一步制度创新的若干思路。

关键词：十一届三中全会农地产权制度持续创新十一届三中全会以来的经济体制改革肇始于农村，而农村改革又发轫于农地产权制度。

农地产权制度改革的初步成功，为经济体制改革的全面展开提供了物质基础，其所选择的策略和方式，更成为制度变迁的路径选择模式。

由于农村经济尤其是农地产权制度承载着除了经济职能以外的太多的社会和政治职能，农地产权制度改革只能采取渐进改革和持续创新的方式。

渐进改革和持续创新的意义一方面在于通过边际调整引进新制度，克服旧制度的缺陷，提高制度绩效，另一方面在于通过单边突进和和由点及面的改革，逐步克服农地产权制度面临的各种非经济约束，减少改革成本。

在一定意义上，十一届三中全会以来农地产权制度改革的成功，关键不是建立起某种绩效明显的稳定制度，而是选择了一种为持续创新提供广阔空间的制度框架和路径模式。

本文将运用新制度经济学有关理论，回顾十一届三中全会以来我国农地产权制度持续创新的历程，综合评价各主要创新形式的绩效，并提出我国农地产权制度进一步创新的若干思路。

一、度创新理论与我国农地产权制度创新在一般意义上，制度创新过程是一种效益更高的制度对另一种制度的替代过程。

制度创新之所以发生，在于新制度下存在着旧制度无法实现的潜在利润。

制度创新的目的就是使显露在既有制度安排外的利润内部化。

一个有效的制度是能够降低交易成本、促进经济合作、稳定经济预期、克服外部性、提供经济激励的制度。

十一届三中全会以来我国农地产权制度创新的最初的出发点主要是克服传统制度下农村经济活动中激励不足的问题，承包制较好地解决了这一问题。

但是，制度的完善毕竟是一个长期的过程。

经济实践的发展使人们不断发现既有制度之外存在的潜在利润。

这为持续的制度创新提供了动力。

制度创新的过程――发现潜在利润并将其内部化――是一个制度完善的过程，同时也是一个效率不断提高的过程。

潜在利润是制度创新的动力和源泉。

没有潜在利润，就不可能有制度创新，但制度创新还涉及到成本问题。

只有当制度创新可能获得的潜在利润大于为实现这种利润而付出的成本时，制度创新才可能发生。

在产权经济学的意义上，所有权的基础地位和重要性是怎么强调也不过分的。

理论上讲，农村产权制度改革只有深入到所有权层次上才能取得根本性的突破。

但是，在农地产权制度改革初始阶段，所有权改革，无论是变目前的农地集体所有为国有还是私有，都面临着巨大的政治成本和意识形态风险。

在中国这样一个有着深厚小农经济传统，对土地公平占有有着强烈追求的国家，暂时撇开所有权问题而在土地使用权制度上寻求创新，其实是一种最优的选择。

十一届三中全会以来农地产权制度创新实际上是沿着这一逻辑展开的。

制度创新是对潜在利润的反应过程。

强制性制度变迁和诱致性制度变迁都是对制度不均衡的反应，二者选择的路径不同，各有优势和劣势。

诱致性制度变迁具有自发性和渐进性的特点，由于依据一致同意原则，有利于制度的平稳过渡。

但是，诱致性制度变迁面临着较高的组织和实施成本，存在外部性和“搭便车”行为。

强制性制度变迁的主体是国家，由于可以借助于国家的暴力潜能，以及国家在使用强制力方面具有规模经济效应，可以有效降低组织和实施成本。

作为一个自下而上的渐进式的制度变迁过程的我国农地产权制度改革，起源于初级行动团体――农民――对潜在利润即经济激励的发现。

但是，改革的进一步深入，制度的完善，成功的制度的推广，必须借助于政府的力量。

将制度变迁的诱致性和强制性结合，是我国农地产权制度改革的成功经验，也是进一步改革的必然选择。

根据诺斯等人的“路径依赖”理论，在制度创新中存在着报酬递增和自我强化的机制，这种机制使制度创新一旦走上某一路径，它的既定方向会在以后的发展中得到自我强化。

沿着既定的路径，经济和政治制度的变迁可能进入良性循环的轨道，迅速优化；也可能沿着原来错误的路径进入无效率的状态。

我国农地产权制度的创新，从对农地产权的分解和组合入手，从土地使用权的改革和完善开始，再进一步深入到产权的明晰化。

变革始于广大农户和基层组织的自发创新，当创新绩效显露后，再由政府由点及面加以推广。

今后的农地产权制度创新，渐进性仍然是其主要特点。

创新将围绕着土地使用制度的完善展开，再进一步推进到所有权制度的改革。

二、地产权制度创新的起点――均田承包制：绩效和问题（一）承包制下土地产权制度格局及绩效农业生产具有不同于其他产业的特点。

一方面，服从于生物生长的长周期和季节性，农业劳动投入具有非连续性和非均匀性的特点，这要求劳动力的调配和使用具有高度的灵活性。

另一方面，由于分工的不稳定、不明确以及劳动过程的分散，农业生产中对劳动投入的考核客观上存在着太多的困难。

这导致两个方面的问题。

一是由于劳动投入考核的困难，道德风险的产生可能导致机会主义行为，从而对人们劳动投入的激励不足；二是为克服搭便车行为，必然导致监督成本的增加。

服从于农业生产的上述特点，家庭经营是一种有效率的方式。

一方面，由于家庭成员关系的紧密性，对劳动的使用具有高度的灵活性；另一方面，家庭是以血缘和亲缘为纽带的利益共同体，一致性的利益，可以有效避免道德风险，克服机会主义，增强经济激励，减少监督成本，提高经济效率。

由于违背农业生产的特点，长期以来的“三级所有，队为基础”，两权结合，统一经营的集体经营方式，激励不足，效率低下。

十一届三中全会以后实施的承包制，实际上是从农业生产的特点出发，还原了有效率的家庭经营模式。

以家庭经营取代集体经营，要求对土地制度进行相应的变革。

在家庭承包经营的土地制度中，土地归农户集体所有，村集体经济组织是土地的实际所有者，通过承包合同的形式，将土地发包给农户家庭经营。

于是出现了土地所有权和经营权的分离。

实行承包制后，农户获得土地的承包经营权，即承包权。

承包权是农户以社区集体成员的身份获得一种权利。

就是说，他们具有这种权利是以他们是社区集体成员为条件的，而他们取得社区集体成员资格是以他们在集体化时投入私有土地为起始条件的。

承包权是一种垄断的权利，这意味着，社区集体以外的成员不具有这种权利；承包权又是一种平等的权利，这意味着社区所有成员都享有这种权利，而且是平均地享有这种权利。

这种相同而平均的权利的实现，使得承包制具有均田制的特点。

承包制对中国农业发展的直接贡献是使农业生产迅速摆脱了长期徘徊的局面，实现了巨大的增长。

以土地产出效率为例，粮食每公顷产量由1978年的2527公斤增加到1997年的4377公斤，年均递增2.9%；棉花由445公斤增加到1025公斤，年均递增4.5%，其他经济作物增长速度更快。

据林毅夫测算，1978――1984年，农业产出增长42.23%，其中制度变量的贡献占46.89%。

均田承包的产权制度产生了以下绩效：其一、新的土地产权制度下的农村经营方式，还原了农业生产中的最优经营方式――家庭经营，有效克服了传统集体经营情况下的外部性及高昂的监督费用等问题，极大地提高了经济效益。

“一个在家庭责任制下的劳动者劳动激励最高，这不仅因为他获得了他努力的边际报酬率的全部份额，而且还因为他节约了监督费用。

”其二、承包制实现了农业生产经营主体与受益主体的结合，刺激生产积极性的提高。

承包制实施的结果表明，尽管承包制下农户并没有获得完善的产权，但是，内涵于承包权的收益权的获得，将农户作为经营主体和收益主体的双重身份结合起来，“交足国家的，留足集体的，剩下是自己的”。

收益权的获得为农户提供了极大的激励，大大刺激了农业劳动生产率的提高。

3、农地产权制度的改革，使农户获得了生产经营活动的自主权，有条件依据市场的变化合理组织和使用生产要素，提高了生产要素的配置效率。

4、承包制的实施，劳动生产率的提高，带来了两个直接的结果，其一是农户收益的提高，积累增加；其二是大量剩余劳动力的形成。

这两个因素作用的结果，推动了乡镇企业的发展。

乡镇企业的迅速发展证明市场配置资源的有效性，并为国有企业的改革提供了压力和动力，推动经济体制改革的全面深入。

5、尤其重要的是，渐进性的农地产权制度改革――从产权的分解入手，从经营权的独立和完善开始的改革，为整个经济体制改革尤其是国有企业改革提供了一条成功的经验。

（二）均田承包制存在的问题承包制下的农业生产取得了巨大的举世瞩目的成绩，但是，农村经济中依然存在一些不容忽视的问题，如农业生产规模较小，不能发挥规模经济效益；农户经济行为中具有短期化倾向，对土地缺乏长期投资，甚至对土地进行掠夺性利用；土地严重短缺与部分地区的土地撂荒现象并存；集体土地的流失导致对农户利益的损害等等。

这些问题的产生，与均田承包制的土地制度有着紧密的联系。

美国经济学家普鲁斯特认为中国农地制度存在以下问题：承包权有政策规定无法律保障；允许按人口变化调整土地承包关系无法稳定承包权；非农业占用耕地的经济赔偿太少造成非农业过量占用耕地；集体土地所有权不明晰经常出现乡村两级侵犯组一级土地所有权益的现象；土地使用权缺乏法律保障，政策允许土地使用权转让但实际上很少，土地使用权价值难以实现；乡村缺乏足够的法制，乡村干部在土地问题上为所欲为。

Â实际上，进入九十年代后，均田承包的制度效率已经基本发挥出来，其与现实经济运行的矛盾和冲突开始显现，同时，现有制度之外的潜在利润也不断显露出来。

均田承包的土地制度存在三大缺陷：一是农户承包使用土地的预期不足，对预期净收益的顾虑不能形成有效的农业投入和积累机制，影响土地产出效率。

均田承包对公平的强调胜于效率。

对广大农民来说，土地不仅是一种生产要素，更是其生存和发展的基本保障。

因此，作为农户自己选择的农地使用制度，首先要满足农户的公平要求，形成社区内人人享有土地的格局。

于是，随着社区内人口数量的增减变化，土地就始终存在着再度调整的压力。

频繁的土地调整，弱化了农户对土地收益的预期，加之农业投资回收的长期性，导致农户对土地的投资尤其是长期投资的不足，影响了土地产出效率的提高。

二是土地承包权属不充分，无法实现土地流转，影响资源配置效率。

均田承包实施的结果，使农户耕作的土地具有分散化，细碎化的特点。

小规模经营既不利于先进技术的推广，也不利于防范和化解风险，不利于规模经济的实现。

实现规模经营，要求农户具有充分的、完善的承包权，要求土地使用权可以流转。