行政伦理学 第十章 政府信任关系

就行政管理而言，合法性包含两个层面：一是形式 的合法律性，一是管理的价值观能得到公民的认 同。 政治合法性的获得，一方面取决于政府的活动，包 括国家政权为强化自己的统治地位而运用意识形 态的、法律的和道德伦理的力量为自身所作的种 种论证，另一方面是国家政权在大众当中赢得了 广泛信任和忠诚，人们自觉地把对政府的服从当 作自己的义务。
• 先来看几个相关案例
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案例1 武汉“外滩花园”
• “外滩花园”是武汉的一个著名房地产项目， 曾以“我把长江送给你”的广告吸引了众 多的购买者。但该项目建造在长江防洪堤 内，妨碍行洪，同时也违反了防洪法规。 于是有关部门下达了拆除命令。2002年1月 25日，“外滩花园”在一片爆炸声中变成 了一片废墟，1.6亿元的巨额投资化为乌有。
• （3）政府回应还包括政府自身的自信。
• 只有基于政府的自信，才能带来对公众的信任。而只有信任， 才能换来公众被尊重的感觉。
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3．我国政府信任关系中的政府作为
（1）做到以德用权。
就是要求行政人员在行使公共权力时，首先考虑的是人民的利益 而不是一己私利，按照民意，遵循官德，把政府的方针政策不折 不扣地告诉人民群众，把政府的关怀送给人民群众，当好信任的 桥梁。
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• 我国目前正处于社会转型期，由于新旧体制的摩擦冲 突、社会利益分化、价值取向多元化和外来文化冲击 等诸多社会因素的影响，政府的社会管理和社会服务 的水平、质量和意识与社会和公众的价值期待存在着 一定的差距。 解决信任危机问题或重塑信任关系是各级政府的 当务之急。
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• 第二节 政府信任关系的内容
• “上梁不正，下梁歪”、“上有所行，下必效 之”，如果连作为信用管理体系的最高管理者以 及监督者的政府都打“信用白条”，那么，构建 社会信用机制，治理信用“污染”，解决信用危 机几乎是不可能的。所以，政府应该在公众中树 立诚实、信用的形象。
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• 三、政府信任关系的现状 • 先来看一组资料。
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• 村干部与珍宝公司搞合作，镇里的领 导却暗中操纵，以红头文件的形式下 指标强迫农民去砍树。一旦东窗事发， 他们就把祸水泼到农民身上，把自己 推得干干净净。现在丹凤县处理了其 中的两名镇领导，但大面积的天然林 被毁这个损失却无法补救，领导干部 在群众心目中的形象被损。
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• 本案例中，领导干部在群众中的形象被损是 咎由自取。但是政府的形象也被这些黑心的 干部毁掉了。他们破坏了党和政府与人民群 众的血肉联系，玷污了政府信任关系。 • 在行政伦理学中，如何理解政府信任关系？ 如何建构政府信任关系？
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• • • •
第二节 政府信任关系的内容 一、政府与公众的信任关系 1．以政府形象为表现形式的政府信任关系 公众对政府的合法性认同及其信任投入， 主要基于三个来源：一是对产生政府管理 的国家主权的信念；二是对政府管理效能 的相信；三是对政府所能提供服务的预期。
• 请看一个相关案例：
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• 2003年，有61位河南农民在每人交了3万元之后，报名参 加了河南省获嘉县“境外就业服务中心”组织的赴阿联酋 打工计划，准备出国“挣大钱”。 • 按照协议书的内容，他们将在阿联酋工作3年，三年下来 每人大概能挣8万块钱，还了账，还能剩5万块。 • 不是没有人考虑过风险。但此次劳务输出计划看起来很 “正规”：组织方是获嘉县劳动就业局副局长都振海和由 他任负责人的“获嘉县境外就业中心”；出国前，获嘉县 前劳动就业局局长王生保曾分别找他们谈话，提醒他们在 外“注意国际影响”；他们出行时，县领导还来送行，县 电视台还录了像。
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• 在当地一个砍伐现场记者看到了大约 2500多棵被砍倒的大树。村民说当时 镇里布置了任务让他们“砍枝桠材”， 不砍伐要罚款。其实“砍枝桠材”的 说法是有问题的。国家林业局的有关 专家就介绍说，因为“枝桠材”是指 林木砍伐过后的枝干，在林木砍伐以 前是不存在“枝桠材”的。这里是天 然林保护区，木材采伐指标是零，所 以根本不存在“枝桠材”。但当地镇 政府和县林业局却形成这样一个采集 “枝桠材”的文件，逼农民每人上交 几千斤的“枝桠柴”，这显然是个逼 迫农民去砍树的圈套。
（2）政府需要建立起全新的能够充分体现对公民期 待的理解、尊重的行政文化： 效益取向；民主取向；公正取向。
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二、行政组织间的信任关系
1．公共关系意义上的政府信任关系 如果说公众与政府间的信任关系属于政 府外部的公共关系，行政组织间的信任关 系则属于政府内部的公共关系。 （1）横向的行政组织信任关系。 地方政府组织之间的信任关系 政府中不同部门之间的信任关系 （2）纵向的行政组织间信任关系。
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弄虚作假久禁不绝
• （一） • 某省新能源办公室谎报建沼气池成绩， 1984年至1985年上报全县建成沼气池5， 561个，实际只建292个，冒领国家专项补 助款113，355元和建池超额奖7，500元， 并骗取省和农牧渔业部授予的“农林新能 源建设先进集体的称号。” •
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•另外，当农民把这些长了几十年的老树上交时， 竟然也被当作“枝桠材”验收合格了。事实上， 这个地方在2000年因为镇政府强迫农民砍树种 蘑菇也发生过毁林事件。而这一次，记者又获 得了当地一个村与丹凤县珍宝公司签订的灵芝 收购合同。按照合同定的灵芝数，这一个村就 需要60万公斤的木材。另外从偶然发现的一张 借条记录上记者发现，蔡川镇几位主要领导曾 以个人名义从镇财务那里借过钱。这是一笔镇 政府修建办公楼的专项工程款。几位领导挪用 这笔原本不允许挪用的款项，竟然是用来在这 家丹凤县珍宝公司入股的。
• 《焦点访谈 》2003年06月21日
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第一节 政府信任关系概述
一、政府信任关系的含义 1．政府信任关系的含义 政府信任关系是指行政相对人对政府及其行政 人员的行政管理活动的合理期待。 在更广泛的意义上，也包括政府及其行政人员 在对社会和公众要求作出回应基础上的合作互动 期待。
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2．政府信任关系的特性 （1）内隐性。政府信任关系表现为社 会成员内在的心理过程和态度，是其政 治行为的潜在动因。 （2）稳定性。政府信任关系一经形 成，便会成为政治文化的一部分。
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4．良好的政府信任关系是确立未来社会治理 模式的必要环节。
• 在服务型的社会治理模式中，制度的设计和安排 中无时无处不体现了服务的价值和精神，以此为 起点可以建立起信任关系，进而在行为取向上以 广泛的、自发的合作为基本模式。在此，信任关 系作为必要环节而存在。
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5．良好的政府信任关系具有示范作用和推动府的承诺多是‘空头支票’，必然损伤公众对政 府的信任，进而导致全社会信用体系的低下。” • 2003年湖南省政协组织的有关调查显示：政府有些部门没 有很好地履行对企业的承诺，企业对政府有些部门的信用 评价不高。 • 被调查的企业中，认为政府承诺“全部履行”的占4%， 而认为“很少履行”的占10%，“基本履行”的占50%， “部分履行”的占36%；有些损害经济发展的行为还没有 得到有效整顿与规范。2002年外商投资企业的129件投诉 案中，有68件是对政府部门的投诉。在2003年初政协全 会的委员提案中，涉及政府信用的提案占总提案的70%。 • 地方政府的信用状况可见一斑。 • 《中国青年报》2004-01-15
第十章 政府信任关系
本章重点： 1、政府信任关系的含义、价值、现状 2、政府信任关系的内容 3、政府信任关系的建构
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案例：毁林背后的真相
• 2003年三月，陕西省丹凤县的蔡川镇天然林保 护区发生了一起群体性的毁林事件。这件事在 当时惊动上级林业部门。蔡川镇领导专就此事 组成了调查小组，协助当地公安部门拘留了砍 伐和回收木材的农民。但两个月后，记者了解 到这起毁林事件背后还另有内情。
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• 一直到2003年5月4日，有十几个人被通知上工。为了赶工 期，工人们每天工作大约要十七八个小时。同时，由于雇 主安全设施不当，造成一人中电身亡，一人重伤。后37名 劳工在领事馆门口静坐。领事馆要求省政府派得力干部前 往阿联酋。河南省副省长史济春当即批示，要求获嘉县政 府立即解决。 • 获嘉县领导对此“高度重视”。先是拆借15万元给领事馆， 为劳工回国购买返程机票，同时成立以常务副县长郑援越 为组长的调查组予以调查。 • 6月28日，首批23名劳工回到国内。7月24日，都振海带领 11名长签人员回国。结果一下飞机，都振海本人即被获嘉 县警方“控制”。随后被提起公诉，最终以诈骗罪被判刑 12年。
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案例点评
• 上述案例中，行政相对人都是通过合法手 段取得了行政许可，而出于公共利益的考 虑，这一行政许可也确实必须撤销，但行 政许可的撤销给相对人造成了巨大的财产 损失，行政机关理应给予相对人一定的补 偿。只有这样，才能体现政府的公信力。 • 类似的政府失信行为还有西安宝马彩票公 证案、河南撬门公证案等。
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二、政府信任关系的价值 （共5点） 1．良好的政府信任关系能够促进合作并提高 行政绩效。
行政权力运行的有效性和绩效与行政人员的工作效率 和有效性、工作能力、工作积极性以及对工作的认同感有 密切关系。提高行政组织的凝聚力是提高工作绩效的重点， 而行政组织凝聚力的基础是行政人员之间的信任关系。
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2．良好的政府信任关系是政治合法性的来源。
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• 但是，劳工们抵达阿联酋后才发现，他们交了血 汗钱换来的工作非常蹊跷：这家公司基本上没几 个人，没有固定厂址，没有固定电话，仅有的固 定资产就是五台电焊机。而此时，劳工们所交的 100多万元已经被这家公司收入囊中。 • 更按照阿当地法律，要在本地工作，除了需要有 长期签证之外，还要有劳工证和与雇主的劳动合 同。因此，这61人事实上都是在打“黑工”。 • 三个月过去了，工作却始终没有着落，伙食变成 了米饭加土豆。
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• 由于将此事件性质定性为都振海的“个人行为”， 因此县政府和劳动就业局皆不愿承担赔偿责任。 “个人行为”的来源，是都振海与原劳动就业局 签的一份协议，这份签自2001年9月的协议称：经 局长办公会议研究决定，同意都振海个人从事劳 务输出中介工作，为此每年向劳动就业局交纳5万 元承包费。 • 都振海在狱中鸣冤：“我们每次外派，运作的方 法都是一样的，有公开的广告，县政府发有许可 证，有明确的领导分工，有上级领导的直接参与。 如果是诈骗的话，那支持我工作的领导又算什 么？”