论政府危机管理中的行政问责制

２００６年４月第２期（总第９７期）中共长春市委党校学报ＪｏｕｒｎａｌｏｆｔｈｅＰａｒｔｙＳｃｈｏｏｌｏｆＣＰＣｏｆＣｈａｎｇｃｈｕｎＭｕｎｉｃｉｐａｌＣｏｍｍｉｔｔｅｅＡｐｒ．，２００６（ＧｅｎｅｍｌＮｏ．９７）Ｎｏ．２论政府危机管理中的行政问责制互老（南京师范大学公共管理学院，江苏南京２１００９７）［摘要］近年来，我国政府危机管理水平在一系列危机事件的发生和消解中不断提高，但政府在致力于构建高效危机管理体系，建立科学危机管理机制的同时，却忽视了与危机管理相关的某些制度的构建，其中行政问责制就是政府危机管理体系中不可或缺，却又受到冷落的重要制度，因此在政府危机管理中构建完善的行政问责制是十分必要的。

【关键词］政府；危机管理；行政问责制［中圈分类号］Ｄ６３０［文献标识码】Ａ［文章编号］１００８－８４６６（２００６）０２－００６３－０３政府危机管理是政府管理的一个重要组成部分。

目前，我国正处于社会转型的关键时期。

各种不确定因素明显增多，呈现出危机事件高频率发生期，这就使我国政府危机管理水平在一系列危机事件的发生及消解中不断提高，但政府在致力于构建高效危机管理体系，建立科学危机管理机制的同时，却忽视了与危机管理相关的某些制度的构建，其中行政问责制就是政府危机管理体系中不可或缺，却又易受冷落的重要制度，因此在政府危机管理中建构完善的行政问责制是十分必要的。

一、政府危机管理中引入行政问责制的动因（一）政府危机管理中的权责不协调是引入行政问责制的根本动因行政问责制是对行政机关的工作人员在行政管理和行政执法中由于故意或过失，不履行或不正确履行法定职责，以致影响行政程序和行政效率，或损害行政管理相对人的合法权益，给行政机关造成不良影响和后果的过错行为进行追究其责任的一种制度。

在政府危机管理中引入行政问责制的直接原因在于权力和责任的失衡。

有的学者曾讲，在中国当官是最少风险的，因为我国政府官员承担政治责任并无一套完备的制度。

习惯的做法是轻者受人民群众或上级领导的批评，做出检讨，责成其更改政策或改正其行政行为；重者是自请辞职，或被免职、罢免。

这种观点在某种程度上反映了我国行政系统缺乏责任意识以及完善的责任制度。

由于受“动机论”的影响，现有制度安排过于强调政府行为的动机，其工作成效并不作为首要考虑的因素，这是一种缺乏权责对等意识的表现。

在政府危机管理中，通常表现为政府人员以“本意是为人民服务”为借口，逃脱治理危机不力所应承担的责任。

从权力的运行来看，具有私人性和膨胀性，如果没有相应的责任承担机制，公权极可能向私权转化，促使政府人员产生“不作为”的习惯。

在政府危机管理中，这种“不作为”往往会造成危机扩大的后果，从而形成无法挽回的损失。

因此，必须在政府危机管理中引入行政问责制，首先强调政府的工作效果或成绩，只要出了问题，就应当承担相应的责任。

可以说，“行政问责制”是民主政治发展的基本诉求，是权力制约的必然产物，也是政府进行有效危机管理的制度保障。

（二）政府危机管理的特性是引入行政问责制的客观动因政府危机管理是一项复杂的社会系统工程，主要包括危机检测、预警、干预、控制、消除以及恢复稳定等子系统。

从～般意义上讲，危机事件通常具有突发性、破坏性、无序性、不确定性和风险性等特点，在很大程度上和较大范围内威胁到人们的生命和财产安全，引起社会恐慌和危及社会正常秩序，使政府组织所面临的环境达到了一个临界值和既定阈值，相应的危机事件的特点也决定了政府危机管理必须具备及时性、系统性、弹性等特性。

由于政府危机管理有这些特性，因此在处理危机的过程中，政府的自由裁量权显得十分重要，这是确保危机得以及时解决的前提。

但同时如果没有相应的权力制约，也会导致行政权的扩张、滥用，以及造成重大损失却无人负责，并且由于政府危机管理是一项系统工程，涉及许多不同的部门，极易出现各部门之间相互推卸责任的现象。

因此，更有必要建立起严格的行政问责制，为政府自由裁量权划定边界，同时明确各相关部门的基本责任，并制定责任认定标准，避免政府人员以危机特性为由而逃避责任。

（三）责任政府的构建是在政府危机管理中引入行政问责制的现实动因行政问责制是西方政治的产物，体现的是所谓责任政府的学说。

“责任政府既是现代民主政治的一种基本理念，又是～种对政府公共行政进行民主控制的制度安排。

作为民主政治时代的一种基本理念，它要［收稿日期］２００６—０１—０６［基金项目］国家社会科学基金重点项目（０５ＡＺＺ０２２）“社会主义政治文明建设与中国特色权力监督机制研究”的阶段性成果［作者简介】王艳（１９８２～），女，江苏南京人，南京师范大学公共管理学院行政管理专业硕士研究生，主要从事政府职能研究。

一６３—　万方数据求政府必须回应社会和民众的基本要求，并采取积极行动加以满足，政府必须积极地履行其社会义务和职责，必须接受来自内部和外部的控制以保证责任的实现。

作为一种制度安排，责任政府意味着保证政府责任实现的责任控制机制”。

［１】因此，责任政府是我国政治体制改革和政治文明发展所坚持的基本价值取向。

责任政府的建构是行政领域的制度变迁，“～旦制度开始变迁，它们会以一种自动强制实施的方式发生变迁。

老的信念和制度在变化，新的信念和制度彼此之间，以及新的信念和制度与相同方向上的未来变迁之间都逐渐变得调和一致”。

（２】（Ｈ呦作为各级政府、各个政府部门的职责和责任，危机管理是责任政府的必备职能，同时它作为政府向社会提供的一种特殊公共物品，承载着责任政府向公民和社会的承诺，因此我国责任政府的构建要求在政府危机管理中，形成相应的新的制度安排。

引入行政问责制，建立“权责统一”的行政体制，以此来明确划分危机管理各部门的职责权限；严格地区分公与私；在制度中明确规定行政责任追究的主体、追究事故的类型、追究环节以及追究时限等，这些都是在政府危机管理中达到新的制度平衡的保障。

二、政府危机管理中行政问责的现状分析（一）政府危机管理中的问责意识淡薄长期以来，我国并没有建立起完备的行政责任制度，责任政府的观念仅停留在“口头”上。

行政官员的责任观念，对于他们的“角色责任和义务责任”，总有十分巧妙的托辞，这种现象在政府危机管理中也不例外。

传统的行政观念阻碍了行政问责意识的形成，由于危机管理的责任较其他行政失职的责任严重，危机管理者更倾向于在传统行政理念的指导下行动。

同时，由于政府危机管理是一项涉及较多部门和人员的系统工程，在这样一个较大的集团中，搭现有制度便车者大有人在，抱着“法不责众”的想法，谁也不会自觉产生问责意识。

如果改变原有的意识形态，很可能会伤害到危机管理者的权威，所以他们宁可维持现状，而不具备形成新的意识形态的动机。

与此同时，不仅政府内部问责意识淡薄，政府系统外的问责意识同样不强，社会公众对危机的认识并不深刻，因而，也无法形成全面的危机管理意识。

公众的危机意识和社会责任意识薄弱，自救和互救能力较低，在危机到来时，更多的是依靠政府，所以这种对政府危机管理的单向依赖就容易导致公众对政府权威的盲目崇拜，根本不会产生对政府机构或人员问责的想法，这就更加强化了政府内部问责意识淡薄的固有现象。

（二）政府危机管理中的问责偏重于行政性问责，缺少程序性问责从理论上说，行政问责制的法理逻辑是十分清晰的，但由于我国政治体制仍然是一种权力高度集中的人治型体制，权责不对等和职能交叉重叠的现象相当普遍，并且缺少相关的法律法规体系进行规范。

所以，问责处分的主要依据，如《国家公务员暂行条例》、《中国共产党党内监督条例（试行）》、《中国共产党纪律处分条例》等，仍未解决实施问责制所赖以建立的基础性制度问题。

这就凸显问责法理论据不足，问责结果—・６４——难以服众，且容易使问责制异化成一种摆设，或成为权力斗争和铲除异己的新工具。

在政府危机管理这种自由裁量权及灵活性较大的部门，问责的随意性相对于其他政府职能部门较大。

由于危机的不确定性、风险性较大等特点，从事危机管理工作的人员必须具备敢于冒险、勇于创新的特点。

最高领导有时担心问责过于严苛影响到危机管理人员工作的积极性和创造性，人为的降低行政问责的执行力度，使其在危机管理过程中退居次要地位，甚至停止运行。

可见，在政府危机管理中的行政问责制更多的是倾向于行政性问责，主观随意性较大，离程序性问责的要求尚远。

（三）政府危机管理中的问责缺乏可操作性１．政府危机管理中的问责主客体缺位我国政府中的问责通常采用同体问责形式，而异体问责则相对发育不足。

行政问责主体较为单一，如果危机管理结果并没有带来十分严重的后果，政府内部往往不会启动问责程序。

从政府外的行政问责制的角度看，有的公众及社会团体对危机管理尚有一知半解，“可问责政府”的理念还没有形成，在危机管理过程中始终处于政府行为受动者的地位，再加上相关法律缺失、人大职能缺位等原因，我国的多元问责体系尚处于理论探讨中。

同时，由于我国没有常设的政府危机管理机构，政府危机管理职能是由临时性机构承担的。

在危机管理的各个时期，如非危机时期的预警工作、危机发生期的协调工作、危机恢复期的评估工作等都由不同的部门及人员担任，但这些工作又都是环环相扣的，因此责任难以划分，谁“有过”，谁“无为”也不好确认，导致问责客体难以确定。

这在客观上增加了问责的成本，问责主客体的缺位降低了在政府危机管理中启动问责制的可行性。

２．政府危机管理中的问责标准难以把握目前，我国的官员问责制度在问责标准方面主要存在两个模糊不清的问题。

一是官员应承担的政治责任和道义责任标准的判定比较模糊。

在政府危机管理中，相关的行政和法律责任，只要满足制度和法律预设的条件，就可以依据相关规定进行追究。

但是问责制作为一种多层面的责任追究机制，更应涉及决策失误、用人失察等其他领域的一些“延时”了的政治和道义责任，危机管理带有巨大的不确定性，公共危机治理中存在多元主体。

这些治理主体由于其个体利益超于公共利益，而使得多元参与主体间难以达成合作博弈联盟的条件，难以使各种社会资源达到优化整合，导致多元主体间的非合作博弈和负博弈，从而增加政府应对危机的政治压力，降低危机应对的能力，加大了政府的政治责任和道义责任，增加了设置政府危机管理问责标准的难度。

二是接受问责的官员应该追究何种责任模糊不清。

由于危机管理要求快速、及时，危机管理组织构造趋于扁平化，行政级别较少，所以忽视了对可以提请引咎辞职的责任级别的认证，致使有的负责人造成了恶性重大损失，以引咎辞职为保护伞逃避责任。

由于问责标准难以把握，政府危机管理中的失职者通常没有承担起与其所掌握的权力相对应的责任，往往是换个地方作官或是在家思过，待事过境迁后便可重新起用。

三、完善政府危机管理中行政问责制的有效途径　万方数据引入行政问责制实际上是政府危机管理领域中的一场制度变迁，为使行政问责制在其中生存并良性发展，达到新的制度平衡，必须采取一些适当的措施。