浅析欧盟对外环境政策及其实践

环境保护、能源政策等方面开辟新的活动领域，同时开始关注国际层面的环境政策。

1973年，欧共体发布了第一个环境行动计划，其中就有国际环境合作方面的内容。

但从总体上来说，此时欧盟在国际环境保护方面的态度并不十分积极。

②进入20世纪80年代，随着绿色政治浪潮在欧洲的兴起以及环保理念的变化，欧盟在国际环境保护问题上的态度逐渐积极起来。

80年代初，绝大多数西欧国家都成立了绿党（或生态政党），这些政党很快进入一些国家的议会，芬兰、意大利、法国、德国和比利时五国的绿党在90年代后半期相继加入联合政府，从而改变了西欧政党政治的基本格局。

在欧洲层次上，绿党积极推进欧盟的统一环境立法，促进欧盟在国际环境政治舞台上采取更加积极的立场。

在绿色政治的巨大压力下，欧盟各国加大了环境治理的力度，但同时也使经济发展背上了生态负担。

因此，欧盟需要在国际上推动环境保护的力度，使自己的环保标准在国际上得到推广，让其对手失去低生态保护标准带来的经济竞争优势。

与此同时，欧盟成员国比其他国家更早接受了人类环境保护理念的变化。

联合国环境与发展世界委员会1987年提出了一个报告——《我们共同的未来》，其中提出了“可持续发展”的概念，并着重围绕经济增长和环境保护组织进行讨论。

③欧盟的第四个和第五个环境行动计划（分别为1987-1992年和1992-2000年）反映了这些进展。

特别是第五个环境行动计划，更是体现了欧盟从把环境保护看做是共同市场的辅助性手段发展到把改善环境质量作为欧盟本身的基本目标这样一个转变过程。

同时，该计划还认为，通过鼓励提高资源利用效率的政策，能够有利于环境的清洁技术的创新。

这些新的技术反过来可以促生新的行业，创造新的就业机会，从而增强欧盟的全球竞争力。

④2002年7月22日，欧盟第六个环境行动计划（2002-2012年）获得通过。

这一计划把上述欧盟在环境保护理念上的变化固定下来，要求欧盟通过国际多边合作、会议和制度“为加强国际环境治理而努力”，并且作为“保护全球环境和支持可持续发展的领导力量”而行动。

⑤2007年4月30日，欧盟委员会发表了对第六个环境行动计划的中期评估报告，在说明欧盟未来对外环境政策的重点时更是突出了欧盟把环境与提升欧盟竞争力联系起来的目标，指出“环境政策设计得好也能够对增强竞争力、刺激经济发展和创造就业机会等目标作出贡献”，⑥并提出了欧盟在未来几年的对外环境政策的重点：(1)促进全球范围的可持续发展，在欧盟所有对外政策中融入环境方面的考虑——不仅包括发展援助，还包括贸易以及共同外交与安全政策；(2)实行有效的环境外交，把环境目标与其他国际谈判联系起来。

在地区和双边谈判中充分挖掘贸易与合作协议中的潜力，在世界贸易组织框架内的谈判中加强可持续发展议题；(3)在与亚洲和拉丁美洲国家的自由贸易谈判中促进可持续发展相关的产品和服务，促进多边环境协议的有效实施；(4)促进欧盟环保政策、要求以及环保标准的扩散。

⑦欧盟未来的对外环境政策将更加倾向于把环境与贸易联系起来，致力于把欧盟的环境标准向世界推广。

环境保护是一项符合人类生存和发展根本利益的事业，欧盟对外环境政策的发展演变顺应了时代发展的潮流。

从欧盟环境政策的发展历程来看，欧盟的环境政策从最初的解决内部贸易纠纷消除贸易壁垒出发，经历了从环境保护到可持续发展理念的转变，把环境保护同提高欧盟国际竞争力紧密联系在一起。

欧盟及时地发现了在国家层次上促进环境保护的实践对贸易、投资和其他资源的跨国界流动的巨大影响。

因此，欧盟对外环境政策的提出既是为了应对跨国环境污染尤其是全球范围内环境污染的挑战，同时更是由于看到了环境对贸易的影响。

透过欧盟国际环境政策的演变，我们可以清晰地看出欧盟对外环境政策的目标：确立欧盟在国际环境保护领域的领导地位和道德权威，取得在国际环境政治领域的话语主导权，制定有利于欧盟的国际环境政治游戏规则，提升欧盟的综合竞争力。

二欧盟对外环境政策的实践在国际环境政治实践中，欧盟自上个世纪70年代以来就开始推行国际环境合作政策，成功地利用了其掌握的外交、经济、法律等各种资源，推动了其对外环境政策的实施，继而成为国际环境政治舞台上的主角。

（一）充分利用外交权能，促进全球环境保护制度建设《罗马条约》赋予了欧洲经济共同体以法律人格，从而使其获得了在某些领域订立国际协议的权能，环境领域也包括其中。

⑧1971年，欧洲法院在“欧洲道路运输协议的裁决”中认为，只要欧盟在内部实施共同规则的领域，那么，为同样的目的，它也就获得了在相同领域进行国际行为的权威。

欧盟不久就和成员国一起参与了一些协议的谈判，包括1974年的《巴黎水污染公约》和1979年的《长程跨界大气污染公约》。

1987年生效的《单一欧洲法令》正式把环境问题纳入共同体条约，并直接确立了欧盟在其职权范围内与第三方和国际组织合作的权能。

该法案的第130r条第5款规定：“共同体和成员国在各自的权能范围内与第三国和国际组织进行合作。

共同体的合作安排可以成为共同体与相关第三方签订协议的议题。

”1992年签署的《欧洲联盟条约》第174条也规定，促进国际合作、采取有效措施应对区域性和全球性环境问题，是欧盟环境政策的主要目标之一。

需要说明的是，尽管欧盟获得开展国际环境合作的权能，但毕竟和主权国家有一定的差别。

欧盟和成员国在不同环境问题上的权能是有所不同的。

在一些领域，例如捕鱼业，欧盟独享该领域的权能。

但在大多数环境问题领域，欧盟是与成员国分享权力的。

欧盟与成员国政府一起就“混合协定”⑨与第三方进行谈判，这样的混合协定需要得到联盟和成员国政府的批准。

在国际上，欧盟为争取其在国际环境合作领域的权能尽了很大努力。

现在，欧共体仍然是区域一体化组织名义下能够参加国际谈判和缔结国际协议唯一的组织。

⑩但在很多针对环境问题的国际组织的谈判舞台上，欧盟并不具备成员资格，例如联合国环境纲要、国际海事组织等，在联合国大会上它也只具有观察员身份。

因此，欧盟只能在个案的基础上争取参与相关条约会议的权利。

(11)欧盟推行其对外环境政策的权能相对于主权国家而言是有限的，但欧盟却利用这有限的权能，积极实行其对外环境政策，参与全球环境保护的制度建设，努力掌握国际环境政治领域的话语主导权和规则的制定权。

这主要体现在以下三个方面：(1)参与多边国际条约相关的条约体系是国际环境保护制度的基础。

自20世纪70年代以来，欧盟及其前身欧共体所参与的国际条约涉及大气、水污染、动植物保护、气候变化、臭氧层保护、生物多样性、沙漠化、越境污染、森林和酸雨等各个方面，根据欧盟方面公布的材料，到2006年10月为止，这样的多边条约或协议共有46项。

(12)欧盟并不是这些条约的简单的参与者，而是积极的推动者，对《21世纪议程》、《里约宣言》、《联合国气候变化框架公约》、《联合国生物多样性公约》、《关于森林问题的原则声明》等重要条约和文件的出台都作出了积极的贡献。

这些条约里融入了欧盟的价值理念和原则，使欧盟把握住国际环境保护机制的主导权。

欧盟还着眼于未来，推动国际社会就《京都议定书》之后气候变化制度的建立而进行谈判。

2007年欧盟春季首脑会议上首次专门讨论了“气候变化问题”并通过了《欧盟关于2012年后国际气候制度目标》政策性文件，并在随后召开的八国峰会上积极推动就气候变化问题展开讨论。

(2)支持并参加国际环境保护机构和组织的活动国际环境保护机构和组织是国际环境保护制度的另一个重要组成部分，欧盟积极参与或支持它们组织的活动。

这些机构和组织包括联合国环境规划署、联合国发展规划署、联合国教科文组织、联合国粮食及农业组织、联合国—欧洲经济委员会、联合国政府间气候变化委员会、全球环境基金、联合国人口基金等。

例如在联合国政府间气候变化委员会中的2500名科学家中有很大一部分得到了欧盟资助的研究经费，发布的报告在很大程度上反映了欧盟的政治立场和观点，美国学者甚至说这个组织已经沦为欧盟的工具。

(13)近年来，由于环境问题在世界政治中的地位越来越突出，环境与贸易的联系越来越密切，欧盟也越来越重视联合国大会、联合国安全理事会、世界贸易组织等国际组织中与环境有关的活动，并积极推动建立联合国环境组织来加强联合国环境规划。

在欧盟的推动下，2002年3月22日，世界贸易组织举行了有关贸易与环境问题的第一次谈判；在欧盟成员国英国的推动下，2007年4月联合国安全理事会第一次专门讨论了气候变化问题。

(3)推动环境保护问题上的国际协调与合作环境问题是一个全球性的问题，世界各国也都认识到环境问题的重要性。

但是，由于各国在环境与发展问题上的考虑不同，也由于各国的发展状况不同，对全球环境问题的责任有所区别，国际社会在环境保护问题上的步调并不一致。

欧盟根据自己的环境保护理念，积极推动了环境保护问题上的国际协调与合作。

在欧洲范围内，欧盟主要是同欧洲经济区(EEA)和欧洲自由贸易联盟国家进行环境政策协调。

1991年后欧盟对东方邻国的环境政策在有关欧洲环境状况的“杜博伊斯评价”背景下发展起来。

此后，欧盟与东方邻国在环境问题上进行磋商并每两年召开一次部长级会议。

就全球来看，自20世纪90年代开始，欧盟与美国、加拿大、日本、澳大利亚等发达工业国家每年都进行定期的双边或多边对话，增进相互之间的理解，协调各方的立场。

欧盟还积极推动与发展中国家的环境合作，特别是在里约热内卢会议之后，由于美国在涉及自身利益的时候逃避责任，在国际环境保护尤其是全球气候变化问题上的立场变得消极，欧盟逐渐成为沟通南北环境合作的桥梁。

特别是在有关全球气候变化的《京都议定书》的谈判和签订问题上，欧盟促进南北环境合作方面的积极作用更是得到了突出体现。

（二）利用经济手段，推动国际环境合作欧盟拥有巨大的技术和经济资源，以及独立的法律制度，这是任何一个区域性国际组织无法相比的。

1957年的《罗马条约》规定，成员国上缴的费用构成共同体财政预算的主要部分，但同时也预期欧共体会有自己的预算来源，这样的财源可以被理解为可以用作预算支出的、独立于欧盟成员国不再需要成员国政府决定的那部分收入。

通过近40年的发展，欧盟现在控制了规模巨大的财源，每年的财政预算超过1000亿欧元，就经济能力而言，它完全可以称得上世界上最大的国际组织。

①尽管欧盟在对外政策领域的预算只是1000多亿欧元的一部分，但已经能够使欧盟实施自己的对外关系项目，利用这些资源实施自己的对外环境政策。

欧盟对外环境合作的重点是周边国家和地区，主要是前苏联、东欧地区和地中海沿岸国家，其次是其他地区的发展中国家和地区。

(1)对前苏联和东欧地区的援助1986年切尔诺贝利发生核泄漏事故之后，放射性尘埃随风降落到欧共体最西部的地区，苏联和东欧国家对欧共体的环境影响问题突然变得非常突出。

因此，冷战结束之后，欧共体在环境保护领域对外援助的重点就放在了对苏联和东欧国家的援助，其中最重要的是确保其核设施的安全，其中就包括关闭切尔诺贝利核电站本身。