检察机关提起公益诉讼的最大困难是什么？

检察机关提起公益诉讼的最大困难是什么？作者：侯兆晓
来源：《民主与法制》2015年第30期
因势“理”导
公益诉讼的“利他主义”与个人诉讼的“利已主义”之间存在无法化解的内在矛盾。

我国现有诉讼制度不大可能设立类似美国环境公益的败诉负担规则和反托拉斯诉讼中的三倍赔偿等激励机制，所以很难将个人或组织的自利动机引导到保护公益的动机上去。

于是，授权特定机关代表公益提起诉讼是制度创设必须解决的首要问题。

维护公共利益、依法行政、依法治国是大势，顺势而为也应该符合法理，即要内外兼修。

西南政法大学行政法学教授、博士生导师刘艺认为，在我国现有国情下，相较于公民或社会组织而言，检察机关更适合在行政公益诉讼中成为公益代表人，该项制度设计要符合“诉讼法理”。

表面上看，检察机关提起行政公益诉讼，请求法院对造成国家利益和社会公共利益损害的违法行使职权行为或不作为进行监督，是一种耗时费力、相对滞后的事后救济方式。

但检察机关提起行政公益诉讼决不是为了浪费司法资源，而是通过司法监督的威慑力，设置救济的最后防线，督促政府采取某些促进公益的行为。

减少公益的重大损害。

而且检察机关提起行政公益诉讼还有利于优化司法资源配置，提高司法效率。

检察机关与行政机关在保护国家利益和社会公共利益方面的目标是一致的，只是行使职能的方式不同，遵循的法律程序不同。

相较于公民、社会组织而言，作为国家机关的人民检察院在行政诉讼中更敢主张其诉求，而且可行使调查取证等权力收集违法证据，能更充分地掌握行政机关违法证据，督促行政机关纠正违法行为。

这将大大促进司法效率的提升。

从“势”的角度看，检察机关提起行政公益诉讼是符合当前具体制度格局的选择。

我国是典型的“行政国”，行政管理的事务范围十分广泛。

行政机关虽是公益的代表，但时常会因部门利益、施政怠惰或滥用职权等造成公益的损害。

实践中，因公益保护对象不明确，保护主体缺位，致使公益可能或正在受损的情形屡见不鲜。

为此。

全国人大积极履行立法职能进行应对。

2012年修改的《民事诉讼法》明确规定在环境保护、消费者权益保护等领域，法律规定的机关和有关组织可以提起民事公益诉讼。

2014年修改的《环境保护法》也明确规定符合一定条件的社会组织对污染环境、破坏生态，损害社会公共利益的行为，可以向人民法院提起诉讼。

然而，2015年5月1日实施的新《行政诉讼法》却并未规定公益诉讼问题。

在目前这种立法格局下，通过授权和解释等手段，检察机关仍有较大空间实施行政公益诉讼试点工作。

但应当处理好两个方面的问题：
首先不应曲理就势。

不能为迁就当下的体制安排而伤害基本法理。

检察机关提起行政公益诉讼，容易被误读为检察院告行政机关的“官告官”，似乎与行政诉讼法“民告官”的性质不相吻合。

但这只是一种表面现象。

检察机关提起行政公益诉讼并非“官告官”式的机关诉讼，因为检察机关提起公益诉讼，不是为了寻求自身利益或厘清机关权限，而是为了保护国家利益和社会公共利益，是为民请愿，促使行政违法行为得到纠正。

这种诉讼类型被称为客观诉讼，它不同于公民基于自己的权益受损而提起的主观诉讼。

其次，建立检察机关提起公益诉讼制度也应当注意因势利导，不能逆势而为。

探索建立检察机关提起公益诉讼制度是党中央的决定。

但是这项司法改革也应遵循依法治国的方针和原则。

遵循法治原则，首先是检察机关应获得全国人大的相关授权才能开展相关试点工作。

遵循法治原则，还应从诉讼参加人实质性权利义务配置角度来考量相关诉讼机制设计。

比如考虑到行政公益诉讼审理的难度，行政公益诉讼的管辖应遵循提级管辖原则；考虑到检察机关不是行政违法行使职权或不作为的对象，无法第一时间知道违法行为的存在，可不设置检察机关提起行政公益诉讼的起诉期限或者将起诉期限设定在检察机关在履职过程中发现线索立案后三个月；行政公益诉讼的举证责任分配并不能因检察机关是国家机关而减轻行政机关在行政公益诉讼中应承担的举证责任；检察机关提起公益诉讼应与检察机关进行诉讼监督职能适度分离才符合正当程序要求；等等。

只有遵循了这些实质法治理念，该项制度才能在事理无碍的大形势下顺利推进。

要于法有据
中国人民大学法学院教授汤维建认为，检察机关提起公益诉讼应当于法有据。

目前关于检察机关提起公益诉讼的立法依据，仅有《民事诉讼法》第55条的一条规定，而且该条规定也仅仅提到“法律规定的机关”有权提起公益诉讼。

而这里的“机关”是否包含“检察机关”依然不够明确。

修改后的《行政诉讼法》对公益诉讼未加任何规定。

《人民检察院组织法》尚未修改，其也未规定检察机关有权提起公益诉讼。

检察机关提起公益诉讼的试点已经启航，试点结束后亟待将试点期间所积累的经验素材，通过立法化的过程上升为法律规范，从而使检察机关提起公益诉讼切实依法进行。

为此，汤维建认为，目前亟需将公益诉讼的立法完善工作列入议事日程。

具体包括以下诸项：一是通过全国人大常委会的立法解释，对《民事诉讼法》第55条中的“法律规定的机关”作出明确解释，将检察机关提起公益诉讼的职权明确载明于立法解释的规范性文件中。

二是在修改《人民检察院组织法》中，明确规定检察机关有权提起公益诉讼，包括民事公益诉讼和行政公益诉讼。

三是建议全国人大常委会根据《行政诉讼法》第11条关于“人民检察院有权对行政诉讼实行法律监督”的规定，作出相关决议，将检察机关提起行政公益诉讼的权能予以明
确。

并在条件成熟时，修改《民事诉讼法》和《行政诉讼法》，将检察机关提起民事公益诉讼和行政公益诉讼的职权和程序予以明确和细化规定。

四是积极推动制定《公益诉讼法》，将公益诉讼的司法体制、机制、制度和程序作出系统规范。

北京大学法学院教授姜明安认为，我们现在推进这项制度建设存在不少困难，其中最大的困难就是法律根据不足。

去年全国人大常委会修改《行政诉讼法》时，由于各种主客观条件的限制，没有将检察机关提起行政公益诉讼的制度从法律上予以确立，没有对检察机关提起行政公益诉讼的范围、条件、程序等作出任何规定。

在这种情况下，检察机关开展这项制度探索就存在一定的法律障碍。

为此，十二届全国人大常委会第十五次会议授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼改革试点工作扫清了检察机关提起公益诉讼于法无据的障碍。

接下来，最高人民检察院和最高人民法院根据这一授权决定和中央全面深化改革领导小组审议通过的《检察机关提起公益诉讼改革试点方案》，即可联合制定具体实施措施，确定开展试点的检察院和法院以及试点的时间、步骤，以及今后全面推行这一制度的大致时间表和路线图。

且行且试
不能因为目前检察机关提起公益诉讼存在一些客观障碍而裹足不前，更需要的是走出去的勇气。

中国政法大学教授应松年认为。

增设行政公益诉讼制度，需要大量的程序性规范，在试点阶段，恐怕只有通过“两高”作出司法解释。

在制定司法解释时，一要考虑具有可操作性。

明确相关的基本问题；二要考虑作为一项新的诉讼制度，由于没有实践基础，不一定规定得过于细密，这样可以为实践的发展留出一些空间。

试点的开展，标志着行政公益诉讼迈出了实质性的一步，这不光是检察事业发展中的大事，也是行政诉讼和行政法治建设中的大事。

但是，试点，还只是一种探索，还有很大的不确定性。

试点的效果和成败不仅与试点过程中程序机制的设计紧密相关，也有赖于与检察职能、行政监察、审计等其他行政监督制度的协调配合与良性互动，更取决检察官和法官们实际工作的效果。

可以期待的是，通过试点地区检察官和法官们的积极探索，为行政公益诉讼制度的全面建立奠定扎实的基础，为加强对行政的监督、维护公共利益、促进法治政府建设开辟新的有效的途径。