排污权交易地方立法存在的问题研究

社会科学・Ｓｏｃｉａｌ　Ｓｃｉｅｎｃｅ１０ 大陆桥视野・２０１６年第６期社会主义现代化建设不可或缺的重要力量的情况下。

一方面，改革社会组织登记管理体制，降低了社会组织准入“门槛”，积极转变政府职能，简政放权，为社会组织发展提供了广阔空间；另一方面，公平对待社会力量，加大政府购买服务力度，才能促进社会力量提升社会服务水平。

近年来，全国各级社会组织登记管理机关积极引导发展，社会组织数量激增，在提供社会服务时有的为了各种利益就出现了各种违法违规行为。

由于社会组织自身存在的种种问题，挪用善款、内部交易等事件时有发生。

管理机制上的落后也是社会组织问题较多的一大原因。

我国法律未对各级民政部门如何承担社会组织的成立、变更、注销的登记或者备案、年度检查、行政处罚等监管职责给予切实的财政支持。

那么，要促进社会组织的发展，又要对其进行严格的监管。

这就要求一方面宽审批，另一方面严监管。

政府必须对监管、处罚投入必要人力、物力　，在立法上建立正常的进入、监管、退出机制。

现有的监管制度是按照《社会团体登记管理条例》建立起来的，就此建设立的审核机制是双重的，无法达到社会组织真正的“民间性”和自治性“的特点，市场经济的发展、开放，社会组织的发展应当真正地具备独立、自由的特点。

（四）资金投入社会救助是最低层次的社会保障，救助的方向也多样化，包括灾民救助、城市贫民救助、农村五保户救助、城乡特殊对象救助等。

无论何种方式都会涉及到资金，救助资金可以解决人的生存危机、疾病恐惧，缓解暂时的困难。

而作为这一笔公共财政支出，虽然各级政府都较重视，社会救助资金投入也不断增加，社会救助的标准逐步提高。

但从总体来看，社会救助资金投入仍显不足，社会救助标准偏低，特别是低保和一些边困地区，甚至连最起码的基本生活都无法保障。

应当强化政府的主体责任，各级政府特别是中央和各省（市、区）应当着力保障和改善民生，根据地区人中口、经济、财力和支出等标准采取优化财政支出结构等办法，【２】进一步加大社会救助资金投入，以提高救助水平，才能切实解决好被救助对象问题。

三、结论论文通过总结我国现行社会救助制度的法律法规立法上的不足及社会救助的现实困境。

阐述了制度现在存在的一些问题，为解决问题提供思路。

参考文献：［１］殷洪源．社会救助立法的不足与完善［Ｊ］．华人时刊，２０１３．４．［２］江治强．我国社会救助建设的经验、议题与发展框架［Ｊ］．中国民政，２００９（８）３１页．课题项目：本文属于德阳市哲学社会科学“十二五”规划项目，项目批准号：ＤＹ１５Ｃ０３４。

排污权交易地方立法存在的问题研究黄 蕾 王文娟　／　武汉商学院经济与金融学院 【摘 要】在对排污权交易制度进行理论阐释、经济学成本效益分析和传统污染控制手段的比较分析基础上，对排污权交易试点地区进行案例研究，考察排污权交易立法实施过程中遇到的问题。

【关键词】排污权交易；地方立法；问题 排污权交易是利用市场手段控制污染、保护环境的有效措施。

随着经济发展过程中环境保护压力的加大，政府对经济与环境政策日益重视，中央和地方纷纷开展排污权交易制度的实践工作。

自２００７国内第一个排污权交易中心在浙江嘉兴挂牌成立以来，全国各省市纷纷试点排污权有偿使用和交易制度。

但是，各地在排污权交易制度实施过程中面临诸多困境。

深入研究我国排污权交易的地方立法，进一步完善排污权交易法律制度，对于提高排污权交易的实效性，推动完善排污权交易市场具有重要意义。

　一、排污权和排污权交易的内涵（一）排污权的内涵和法律性质在研究排污权交易之前必须对排污权的内涵进行界定。

　排污权又称排放权，是排放污染物的权利。

从广义上看，排污权是指一切生物为维持正常生命而向自然界排放废弃物的权利，是一种自然权利。

也有学者认为排污权是指排放者在环境保护监督管理部门分配的额度内，并在确保该权利的行使不损害其他公众环境权益的前提下，依法享有的向环境排放污染物的权利。

这种排污权强调了排污权的法律性质，但缺乏对排污权与环境容量关系的解释。

随着经济的发展，人类社会生产生活向自然界排放的污染物逐渐超过环境的自我清洁能力，排污权的概念逐渐从一般意义上的自然权利，向行政许可范畴过度。

　根据上述对排污权的定义，我们认为排污权有如下法律性质：一是排污权依附于行政权力，因此其权利的行使具有局限性。

我国现阶段采取环保部门发放污染许可证的方式配给排污权，这使得排污权的行使收到行政部门的约束；二是排污权有时限性。

环保部门发放的排污许可证通常会设定一个期限，５年、１０年、２０年不等（另，根据国办发２０１４［３８］号文《国务院办公厅关于进一步推进排污权有偿使用和交易试点工作的指导意见》规定，试点地区应于２０１５年底前全面完成现有排污单位排污权的初次核定，以后原则上每５年核定一次）。

三是排污权具有区域性特征。

排污权是在对污染物排放总量进行控制的前提下环保部门对排放者排放额度的配给，因此，随着各地区自身环境承载能力的不同，地方排污权在配给额度等方面会有所不同。

（二）排污权交易的内涵和法学特征排污权交易是指在一定区域内，在污染物排放总量不超过允许排放量的前提下，内部各污染源之间通过货币交换的方式相互调剂排污量，从而达到减少排污量、保护环境的目的。

　１９６８年，美国经济学家戴尔斯首先提出排污权交易概念，其内涵是政府作为社会的代表及环境资源的拥有者，把排放一定污染物的权利像股票一样出卖给出价最高的竞买者。

污染者可以从政府手中购买这种权利，也可以向拥有污染权的污染者购买，污染者相互之间可以出售或者转让污染权。

　它主要思想就是建立合法的污染物排放权利即排污权（这种权利通常以排污许可证的形式表现），并允许这种权利像商品那样被买入和卖出，以此来进行污染物的排放控制。

通过上述对排污权交易概念的阐述，可以判断排污权交易行为是一种民事法律行为，它包括买卖行为、中介行为。

但鉴于排污权交易过程中有政府的介入，因而它与普通的民事买卖法律行为又有不同之处：其一，排污权交易的买卖双方的行为均需在相关环保部门管理机构的监管中进行。

其二，排污权交易的方式是有偿转让。

如果排污权作为商品在市场经济体制内买卖，那么它的价格即反应其稀缺性，排污者通过减排手段“节省”的污染指标，通过排污权的价格反映出减排者的额外支出。

因此，一旦排污权开始有偿交易，那么任何无偿或廉价的排污权供给，均将打乱原有的交易秩序，使正常交易的双方利益受损。

二、排污权交易制度的经济学分析（一）排污权交易的成本效益分析排污权交易立法的经济学理论基础来自于外部性概念。

如果一个经济主体在生产或消费活动中对旁观者的福利带来了影响，我们则称该经济主体的行为具有外部性；若影响是有利的，则称外部性为正，反之则称负外部性。

经济主体在生产生活过程中进 大陆桥视野・２０１６年第６期 １１行污染排放，显然是一个典型的具有负的外部性的行为。

我们从成本效益角度分析污染排放行为。

污染排放者从自利角度考虑生产行为，由此产生的成本自然不会包括来自于生产污染排放的社会影响，因此较之社会成本曲线，排放者的生产成本曲线会更低。

成本曲线代表生产者的出售意愿，即供给曲线；当社会需求曲线一定时，最终形成的物品均衡数量，私人生产者对应的数量会多余社会生产对应的均衡数量。

即市场上带来污染排放的生产活动数量，会多余社会合意水平。

排污权交易制度能以低成本降低污染。

对于具有不同减污成本的企业，减污成本更低的企业，可以将“节省”的污染许可证卖给减污成本高的企业。

这样，一方面减污成本低的企业可以得到高效率减污（成本低）的补偿（污染许可证的价格高于其减污成本的部分），减污成本高的企业能降低总量生产成本，获得更多的经济效益（相比花费高成本减污，购买污染许可证在经济上更可取）；另一方面，通过排污权交易市场的发展，减污技术会逐渐提高，减污成本会进一步降低。

这是因为，通过上述交易行为分析，最终污染的减少会主要集中在那些减污成本更低的企业，因为他们有激励采取更高效的减污措施，以“节省”出更多的污染许可证用以出售，从而获得更多的利润。

因此排污权交易市场的发展会带来更高效的减污行为。

（二）排污权交易制度与传统污染控制有段的优劣比较较之政府强制性直接管制，排污权交易制度更有效率。

采取强制性政府管制，所有生产企业面临相同的污染减少指标，这是没有效率的。

因为不同企业有不同的减污成本，对于减污成本低的企业，可能不会影响企业的经济利益，但对于减污成本高的企业，减污行为机会成本高，从而可能使企业损失大量经济利益。

排污权交易能使污染许可证在减污成本不同的企业之间交易，减污成本低的企业出售污染许可证给减污成本高的企业，后者无需采取原本需很高成本的减污行为，最终社会上只存在更高效更低成本的减污行为，且总量污染也没有增加。

较之矫正性污染税收，排污权交易更具操作便利性。

排污权交易制度与征收矫正性税收一样，都能带来污染数量的减少。

矫正性税收是通过提高污染行为的价格，来降低市场上污染的均衡数量；排污权交易制度则是通过限制污染权利的供给量来减少污染。

两者效果一致，但是要达到减少污染的目标，需制定合适的征收矫正性税收税率，进而需得到排污者对污染的需求等等信息，这为矫正性税收税率的制定提高了难度。

排污权交易制度则更具可操作性，因为当政府对污染总量进行界定后，污染许许可证交易就是生产企业之间的私人交易，参与交易的双方会自行考虑各自的需求和供给，使交易结果达到最优。

三、排污权交易地方立法案例研究（一）排污权交易试点地区的典型案例　案例如，湖南省于２０１０年先后颁发《湖南省主要污染物排污权有偿使用和交易管理暂行办法》（湘政发［２０１０］１５号）和《湖南省主要污染物排污权有偿使用和交易实施细则（试行）》（湘环发［２０１０］８８号）。

在对排污权有偿使用费性质的界定上，湖南省将排污权有偿使用与排污收费进行了明确区分，规定主要污染物排污权有偿使用和主要污染物排污权交易资金不与排污费发生关联，不得将其冲抵排污费等费用，并且要求各级环境保护行政主管部门要加强排污费征收，确保足额征缴，严格对非法排污单位的处罚。

在排污权的交易行为管理中，湖南省规定排污权交易的转让方和受让方需事先向环保行政主管部门申请，经审核同意后排污权储备交易机构才组织实施排污权交易。

同时湖南省规定省环保行政主管部门组建省主要污染物排污权储备交易中心，省主要污染物排污权储备交易中心隶属于省环保行政主管部门。

在排污权的政府收回和回购上，根据《湖南省主要污染物排污权有偿使用和交易实施细则（试行）》规定，完成指令性减排任务而剩余出的排污权，由排污权储备交易机构回购注销。

（二）发达国家排污权交易立法成果美国于１９７０年通过《清洁空气法》并于１９９０年对该法案进行修正。

修正案规定，环保部门首先通过排污历史数据对企业进行排污指标分配，分配方法包括无偿分配、拍卖和奖励；排污企业若有通过治污而节省出来的排污指标，可进行市场交易。