论具体行政行为之构成要件效力

论具体行政行为之构成要件效力

内容提要：行政机关做出行政行为的直接目的就是为了实现行政权力对社会秩序的管理效用，因而笔者从这种目的性价值入手，阐述了具体行政行为构成要件效力的涵义和存在的意义。并通过对该效力与其他效力区别的剖析，证明了构成要件效力所起到的独特作用是无法替代的、更是必须的，因此保证行政行为的适用性就必须有被适用的内容：即行政行为的认定事实、适用的法律法规。当然适用的意义并不在于适用本身，而是为了确保行政机关法院合法有效的行使权力，进而推动整个行政法治的形成，从而证实构成要件效力的存在是必不可少的。

关键词：具体行政行为，构成要件，效力，权力分配，拘束效力

进入市场经济发展时期的中国，已经打破了过去计划经济时期的“大一统”的行政管理模式，转向以市场为基础的资源配置方式。而这种体制的转型迫切需要良好的社会秩序和健全的行政功能为保障。要推动这种合理经济秩序的形成就必须要强调行政行为效力的统一性，从而形成一种相对稳定的管理体系。然而目前我国行政领域对这种行政行为效力的认定就缺乏统一性认识，不仅是行政机关内部还包括司法机关。检察机关都无法对有效行政行为之结果予以普遍认同，从而造成“一事多罚”、“不同行政机关对同一事实做出相互矛盾的定论”的混乱局面，对相对人不仅无法实施有效的行政管理，而且会导致其合法权益受到侵害，以致于不能起到很好的管理、保障的作用，降低了行政工作效率和行政行为的威慑力。所以为了保持行政机关在其权限范围内所实施之行政行为具有相对的稳定性，就必须强调行政行为的普遍拘束力。相反，行政相对人只有在明确了解行政行为的指涉内容和执行方式的前提下，才能很好的执行行政机关的具体行政决定。为此法律法规要求行政机关在做出的行政行为时必须包含一定合法、稳定的效力因素，以促进整个行政法律体系的完善，所以解决这种管理与被管理、适用与被适用矛盾的唯一途径就是充分的了解和运用行政行为的构成要件效力。

一、构成要件效力概述

就学术讨论而言，中国大陆目前尚无构成要件范畴，实务和立法上也无相对应之名词。这一术语主要来源于德国行政法中的“构成要件效果”（Tatbestandswirkung），因行具体政行为既经有权机关颁布后，不仅处分对象、本机关、甚至其他机关，皆应受到该行为内容的拘束。例如：如果甲通过行政行为入籍，任何法院和行政机关都应将甲看作德国公民，即使它们怀疑移民的合法性。①因为行为的内容即是一个“规范”的事项，故具体行政行政行为的拘束力亦称之为具体行政行为之构成要件效力。确切来说所谓构成要件效力是指一个生

效的既成行政行为，对作出该行政行为主体以外的其他行政主体以及法院具有同样的约束效力，更确切地说，其他国家机关有义务将该行政行为当作一个既定的构成要件，或者说一个既成的事实予以承认、接受，并充作其自身管辖事务的决定基础②。我国行政法学界虽暂无人探讨，但随着行政行为效力研究在我国的不断深入，构成要件效力的存在已经成为行政法学中不容忽视的一部分。作为效力内容它具有以下一些特征：

首先，构成要件效力的基础就是法律的明确规定，即指该行政行为③必须在行政法律规范授权范围内进行才具备效力的成立因素。而本文对“效力”概念的探讨只限于行政法所规范的狭义范围内。有些著作中将法律效力理解为法律的效力，认为据法律所做出的派生文件也属于法律所认可的效力形式，因此提出“法律效力是在时间、地域、对象、事项四个维度所具有的同等强制作用”④的结论。而有些人则认为法律效力应作广义理解，法律效力是“法律及其部分派生文件、文书所具有的，以国家强制力为保证的……作用力之和”⑤。综合起来，我国行政法学上关于行政行为效力的观点大都来自于日本行政法学界的相关论述。从行政主体角度来看，行政行为做出后就需要相对人在行动上对行政主体意志的完全服从，行政相对人不可因对行政行为存有疑议而拒绝履行相应的义务。当行政相对人不执行已生效的行政行为，行政主体就有权以国家强制力量来迫使相对人接受并履行。换言之，行政行为一旦作出即受到相对人的怀疑而得不到落实，行政效率的提高和行政管理目标的实现将会遭受严重影响。故通过法律规定来确认行政行为的这种效力是非常必要的。我国《行政诉讼法》第44条规定“诉讼期间，不停止具体行政行为的执行”，就是对此原理的必要反映。因此笔者较为赞同后者的看法，因为效力既然是法律上的概念，是法律所确认的力量，所以把“效力”涵义定位于法律效力是符合行政行为的实际需要，只要是依据行政法律规范①做出一定的行政行为，就能产生相应的法律效力。

其次，构成要件效力作为行政行为效力内容之一，就应当明确的与其他相关的效力类型相区分，以达到深刻理解的目的，否则很容易将读者带入一个混沌的认识怪圈中，无法正确理解构成要件效力在构建法治行政过程中所起到的作用。

我国行政法学界中一般将行政行为效力分为公定力、确定力、拘束力、执行力四种，而并无构成要件效力这一说。但在一些著作中，关于行政拘束力的广义解释中已包含了对构成要件效力的认定，如：“广义的拘束力可以与法律效力等同”。所谓拘束力是指具体行政行为的内容约束行政机关和行政相对人（包括具体行政法律关系对方当事人，也包括利害关系人），然而这种解释方式容易混淆行政行为做出机关与效力适用机关间的权利义务关系，从而导致过早的限定了构成要件效力的主体范围，不利于发挥有效行政行为的存续能力。因而单独提出构

成要件效力概念并区别于其他效力类型，不仅是对行政行为拘束力内容的巩固、充实，而且更是对拘束力作用能力的强调。

1.公定力与构成要件效力

行政行为的公定力是指行政行为一经做出，即对任何人都产生被推定为合法有效而予以尊重的法律效力②，与之相类似的提法就是将公定力称为先定力、效力先定特权。这类观点大体来自法国行政法的效力先定特权的概念：它指“行政机关的决定一旦做出以后，就假定符合法律的规定，对行政机关本身和当事人以及其他国家机关具有拘束力量。”③而日本行政法学理论称公定力为有效性推定即行政行为即使违法在法律上仍然有效，从而具有拘束有关人员的效力。从以上几种关于公定力不同的定义中可以发现一个共同点即与拘束力相，公定力的存在是以拘束效力的产生为内容，拘束力的作用方式为其表现形式，而公定力则是建立拘束力的前提。④确切的说公定力的适用范围与本文所阐述的构成要件效力的适用范围相互交融，但是公定力是一种在行政行为做出后为保证其严肃实施和有效执行而设定的效力形式，它对行政行为的合法性只是作了保留性的假设，至于该行政行为是否真的合法还需要一定的检证过程。国家法律允许行政管理相对人，对其认为违法的行政行为申请行政复议或提起行政诉讼，复议机关或法院对违法的行政行为（甚至不当的具体行政行为）有权撤销或变更。由此可见，行政行为的公定力“是形式意义上的适法性之推断而非实质意义的适法性之推断”。

①相反具备构成要件效力的行政行为必须是合法的有效行政行为，不具备公定力所包含的效力先定性特征，因为只有一个有效成立的行政行为才能引起相对人权利、义务关系的变化，才能产生一定的法律效力以要求其他行政机关或法院在处理相关行政案件时以其行为的效果为构成要件。因此两者间明显的区别就在于对合法性的要求程度不同，正是这种区别的存在才使构成要件效力成为行政行为必不可少的效力内容。所以一旦具有构成要件效力的行政行为失去了合法性要求（包含假定合法）时，适用其行政行为结论的其他行政机关所作的裁决或法院依据其行政行为结论所做出的判决就会造成行政相对人合法利益的损失，行政机关和法院的权威性遭到践踏，甚至会破坏整个国家的正常行政管理秩序，如此下去行政法律制度的构建意义就将不复存在。

2.确定力与构成要件效力

行政行为的确定力系指行政行为一经做出，非依法定原因和法定程序，任何人不得随意撤销或变更，亦称不可变更力②。确定力意味着（一般而论）行政行为对当事人具有的不可争执性（形式上的确定力），以及约束力（实体上的确定力），但行政机关始终是这一程序的主人，在具体情况下有权因存在错误或情事变更而撤废或变更行政行为③。例如：1981年国务院发布的《城市规划条例》