第二章公共组织

第二章公共组织公共组织是公共管理的前提和基础★为重点标注第一节公共组织概述一、组织的含义★1873年，英国哲学家斯宾塞将组织一词引入了社会科学领域★组织有哪些共性第一，组织是人们在相互交往中形成的一定行为关系的集合；第二，组织有着某种特定的目标；第三，组织有一定的结构和行为方式；第四，组织有其内在的精神意识，这种精神意识并非自发形成，而是有意养成的，最终系统化为组织文化；第五，组织是一个开放系统，随着组织环境的变化而有机发展。

★组织的定义组织是指在一定的社会环境中，人们通过相互交往而形成的具有共同心理意识，并为了实现某一特定目标而按一定的方式联合起来的有机整体。

组织目标与组织行为是组织的本质性特征。

组织目标被许多学者作为对组织进行系统研究的逻辑起点。

二、公共组织的构成要素★公共组织的定义公共组织就是以管理社会公共事务、协调社会公共利益关系为目的的组织，它既包括政府组织，也包括了第三部门组织。

狭义公共组织仅指国家机关。

★★公共组织的构成要素有哪些（了解）（1）人员；（2）目标；（3）职能；（4）机构；（5）职位；（6）职权；（7）权责；（8）规章制度；（9）团体意识；（10）组织设计；（11）支持硬件；（12）技术和信息。

三、公共组织的类型★公共组织的类型的分类主要有三种分类：根据组织权限范围大小分：中央公共组织和地方公共组织；根据组织公共程度高低分为：政府组织和第三部门组织；根据管理公共事务的不同分为：管理文化、科技、教育、国防、公安、外交等事务的各种组织。

★（1）按财务－会计标准分类对公共住址按财务－会计标准分类，有利于加强审计和对公共组织的监督。

总体上，公共组织大体可分为：政府机构、教育组织、健康和福利组织、宗教组织、慈善组织、基金会等六种。

★（2）按公共权力标准分类①强制型公共组织。

这类公共组织主要是指政府部门。

②半强制型公共组织。

如仲裁委、消协等③非强制型组织。

多是非营利性组织，学校、研究所、基金会等。

（3）按权威与等级结构标准分类①古典模型②官僚模型③第三部门行政模型古典模型的特点：古利克和厄威克的《行政管理科学论文集》，提出了古典模型八项标准：坚持统一指挥；使用专业人员，效率是组织追求的首要价值；专业化与协作是组织的基本要素。

1、组织具有四个基础：目标、过程、顾客、领域。

2、对于每个组织而言，上述基础中必须有一个被赋予优先地位。

3、行政部门在最高层次上按主要目标组建，每个部门包含一切有助于实现组织目标的活动。

4、任何上级仅能有效监督数量有限的直接下属，即存在“控制范围”。

5、行政权威和责任授予单一行政人员而非董事会或委员会这样的多成员机构。

6、垂直领导活动与参谋活动被严格加以区分。

★官僚模型的特点：官僚模型的理论基础是马克斯·韦伯创立的官僚理论。

官僚模型是最适合复杂组织的形式。

官僚模型在50年代后的美国得到充分运用。

官僚模型的基础是理性-合法权威。

（与古典思想一致，但更强调合法性与服从）纯粹官僚模型具有以下特点：第一，基于职能专业化的劳动分工；第二，有明确的职权等级制；第三，有与任职者和职责相关的规章制度；第四，有处理工作的程序系统；第五，人与人之间关系的非人格化；第六，雇员的选择与提升以其技术能力为基础。

★★第三部门行政模型特点：第一，公共事务往往由多人的董事会或委员会进行管理，代表多元利益的候选人遍布其中，古典模型和官僚模型所要求的职权和责任授予单一行政人员的原则受到挑战；第二，在很多方面政府成为"代理人政府"，许多政府工作通过合同委托给第三部门完成，政府官员在处理这些事务时再也用不上自己的等级权力；第三，政府不可能轻而易举地监督组织之外的代理商，除非损害了该项目和所服务的公众利益，政府不能随意利用等级命令来取消合同；第四，行政组织不是孤立地处理公共事务，它们往往与其他公共组织形成一个网络，通过组织互动来实现目标。

许多政府组织的绩效依赖它们与私人非营利承包商的联系。

第二节公共组织结构一、管理层次和管理幅度★管理层次和管理幅度的定义？管理层次是指公共组织内部纵向划分的等级数。

一般而言，公共组织有三个层次，高层、中层、基层，高层侧重于决策，基层侧重于执行，中层起承上启下的作用。

管理幅度是指一名管理者或一个组织有效管理的下级人员或单位、部门的数目。

管理幅度是衡量管理工作复杂性的重要标志，一项工作越复杂，管理幅度也越宽。

★管理层次和管理幅度的关系管理层次与管理幅度在一定规模的组织内呈反比例关系。

管理层次越多，管理幅度越小；管理层次越少，管理幅度越大。

管理层次多、管理幅度小的组织结构，其形态类似底宽上窄的“金字塔”，因此这种形态的组织结构被称为“尖形结构”。

尖型结构中管理层次分明，上级对下级的控制严格、影响力强，其优点是权力集中，分工明确，便于统一行动；但因层次多，信息传递途径长，容易造成信息失真，使高层决策被走样执行。

此外上级对下级的严格控制，在一定程度上反而妨碍了下级积极性、主动性的发挥，工作缺乏灵活性，容易走向僵化。

管理层次少、管理幅度大的组织结构，其形态扁平，因此称之为“扁形结构”，扁形结构层次少，信息传递迅速，不易失真，决策执行时间短，下级执行人员拥有较大的自主权，决策执行面广，也较灵活。

不过，由于上级对下级的控制不强，扁型结构组织相对比较松散，集体行动难度较大。

因此，在组织结构设计上，人们总是力图把尖型结构与扁型结构的长处结合起来，尽量克服两者的缺点，以来设计出令人满意的结构。

二、公共组织的结构形式★★公共组织的结构形式科层组织是现代组织结构的主导形式。

古典模型和官僚模型都是科层组织。

①直线结构直线结构的特点是单一垂直领导，其结构简单，领导隶属关系明确，结构中每一层级个人或组织只有一个直接领导，不与相邻个人或组织及其领导发生任何命令或服从关系。

直线结构具有信息传递途径单一，传递速度快等优点，但基层自主性小，且由于各职位工作程序固定，容易导致僵化。

主要为规模不大、工作较为简单的公共组织采用。

②职能结构职能结构是相关部门在水平方向依职能不同进行分工，再分别对下级部门实施领导的结构。

在职能结构中，每个上级部门没有单一服从自己领导的下级部门，同样每个下级部门也不只服从一个上级部门。

职能结构依靠水平分工领导，拓展了各层管理事务的范围，适宜于相对复杂的管理工作，但下级部门由于多头领导，容易出现政出多门的情况，而领导部门如果相互缺乏协调，反而会造成执行混乱的局面。

③直线－职能结构直线－职能结构是在综合直线结构和职能结构基础上形成的一种组织结构形式。

各部门间既有垂直领导关系，又水平领导关系。

直线-职能结构形式加强了对水平层次领导部门的协调，有助于于克服政出多门。

同时，每个下级部门在只有一个明确上级领导的基础上，接受其他相关上级部门的指导和监督，有助于决策科学化、民主化。

但这种结构的一个潜在缺陷是，垂直领导有可能排斥水平领导，部门之间关系更加复杂。

④矩阵结构矩阵结构是以完成某项工作为核心，从有关部门抽调人员组成临时机构来履行工作任务的结构。

结构中垂直领导与水平领导是并重的，矩阵结构既保持了组织成员构成的稳定性，又有助于充分发挥组织成员的综合优势，组织效率相对较高。

与前三种结构相比，矩阵组织更加灵活，适应能力更强，也被称为适应性组织。

矩阵组织由于较能适应复杂工作的需要，被广为采用，如不同时期政府设置的临时办公机构、协调小组和办公室等。

与矩阵结构相似的还有一种叫旁系组织结构，是从科层结构的正式成员中抽出一部分人，按照自由联合的方式组织一定的常设机构，来解决特定问题。

组织成员在完成任务时并不与本职工作相脱离即是“脱产”或“半脱产”。

如经济学会、行政学会、职称等级评审委员会等。

三、政府的组织结构12、我国政府组织的结构如何构成？（1）纵向结构。

纵向结构也称为层次结构，它反映行政组织内若干层次中特别是上下层次间的领导与服从关系。

纵向结构有宏观和微观之分。

宏观上的纵向结构是指各级行政组织间的层级关系，我国的行政组织可分为中央行政组织和地方行政组织两大层次。

微观上的纵向结构是指行政组织内部的工作层次关系。

★地方行政组织的层次划分有三种类型：第一，两级制。

第二，三级制。

第三，四级制。

（2）横向结构。

横向结构又称分部结构，它反映的是同级行政组织之间和各行政组织构成部门之间分工协作的来往关系。

横向结构中的各部门都有明确的工作范围和相应的权责划分，各部门之间是一种平行关系。

行政组织的纵向结构和横向结构并不是相互脱离的，二者相互交织形成行政组织的结构网。

在我国，行政组织中的横向结构服从于纵向结构。

★我国的行政管理部门按职能大体可分为业务部门和辅助部门。

四、行政体制的基本类型★行政体制的划分标准：根据行政组织中最高决策权所属人数可分为首长制和委员制；根据行政组织构成单位的功能和性质可分为层级制和职能制；根据行政权力的使用特点可分为集权制和分权制；根据行政组织中同一层级各部门所受的指挥和控制可分为完整制和分离制。

★行政体制的基本类型①首长制与委员制首长制度又称一长制或独任制，是指行政组织的法定最高决策权归一个行政首长执掌的组织体制。

美国的总统制是典型的首长制。

我国行政组织实行“首长负责制”，其优点是权力集中，责任明确，指挥灵活，易于保守秘密，减少不必要的磨损和损耗，能迅速完成任务。

缺点是由于行政决策大权由首长一个独揽，容易导致滥用权力、独断专行、压制民主、营私舞弊而无人监督。

且首长个人精力、体力、知识等的局限，也不利于事情的周密与恰当处理。

委员制又称合议制，是指行政组织的法定最高决策权由两个以上的委员通过委员会集体执掌的组织体制。

瑞士联邦委员会是典型的委员制。

优点是能够集思广益，容纳多方面的意见，处事考察周全，委员互相牵制，有利于权力监督。

缺点是责任不明确，容易造成争功诿过的弊端，委员间相互协调不易，力量难以集中，决策迟缓，并且容易泄露决策的机密。

②层级制与职能制层级制又称分级制，指行政组织纵向分为若干层次，上下层业务性质相同，有隶属关系，业务范围由上至下逐层缩小的体制。

如我国分为中央、省、县、乡四级；部队军、师、旅、团、营、连的分级。

层级制的优点：组织系统业务相通，便于沟通领导；权力集中，从上到下辐射开来，有助于统一指挥。

缺点：上级任务繁杂，往往顾此失彼；缺乏专业分工，工作弹性小；各层级行政首长权力集中，要求下级对上级的绝对服从，容易造成独断专行。

职能制又称分职制，指行政组织横向依据不同的业务性质、职能而平行划分若干部门，每个部门所管业务内容不同，但所管范围大小基本相同的组织体制。

如国务院所分的各部委。

职能制优点：分工明确，有助于工作专业化，提高行政效率，行政首长也有精力进行组织的宏观管理；缺点是：分工单位无力进行全局协调，责任不明，过细的分工还导致部门主管过多，政出多门，使下级部门无所适从。