第二章公共组织

第二章公共组织公共组织是公共管理的前提和基础

★为重点标注

第一节公共组织概述

一、组织的含义

★1873年，英国哲学家斯宾塞将组织一词引入了社会科学领域

★组织有哪些共性

第一，组织是人们在相互交往中形成的一定行为关系的集合；

第二，组织有着某种特定的目标；

第三，组织有一定的结构和行为方式；

第四，组织有其内在的精神意识，这种精神意识并非自发形成，而是有意养成的，最终系统化为组织文化；

第五，组织是一个开放系统，随着组织环境的变化而有机发展。

★组织的定义

组织是指在一定的社会环境中，人们通过相互交往而形成的具有共同心理意识，并为了实现某一特定目标而按一定的方式联合起来的有机整体。

组织目标与组织行为是组织的本质性特征。组织目标被许多学者作为对组织进行系统研究的逻辑起点。

二、公共组织的构成要素

★公共组织的定义

公共组织就是以管理社会公共事务、协调社会公共利益关系为目的的组织，它既包括政府组织，也包括了第三部门组织。狭义公共组织仅指国家机关。

★★公共组织的构成要素有哪些（了解）

（1）人员；（2）目标；（3）职能；（4）机构；（5）职位；（6）职权；（7）权责；（8）规章制度；（9）团体意识；（10）组织设计；（11）支持硬件；（12）技术和信息。

三、公共组织的类型

★公共组织的类型的分类

主要有三种分类：

根据组织权限范围大小分：中央公共组织和地方公共组织；根据组织公共程度高低分为：政府组织和第三部门组织；根据管理公共事务的不同分为：管理文化、科技、教育、国防、公安、外交等事务的各种组织。

★（1）按财务－会计标准分类对公共住址按财务－会计标准分类，有利于加强审计和对公共组织的监督。总体上，公共组织大体可分为：政府机构、教育组织、健康和福利组织、宗教组织、慈善组织、基金会等六种。

★（2）按公共权力标准分类①强制型公共组织。这类公共组织主要是指政府部门。

②半强制型公共组织。如仲裁委、消协等③非强制型组织。多是非营利性组织，学校、研究所、基金会等。

（3）按权威与等级结构标准分类①古典模型②官僚模型③第三部门行政模型

古典模型的特点：

古利克和厄威克的《行政管理科学论文集》，提出了古典模型八项标准：坚持统一指挥；使用专业人员，效率是组织追求的首要价值；专业化与协作是组织的基本要素。

1、组织具有四个基础：目标、过程、顾客、领域。

2、对于每个组织而言，上述基础中必须有一个被赋予优先地位。

3、行政部门在最高层次上按主要目标组建，每个部门包含一切有助于实现组织目标的活动。

4、任何上级仅能有效监督数量有限的直接下属，即存在“控制范围”。

5、行政权威和责任授予单一行政人员而非董事会或委员会这样的多成员机

构。6、垂直领导活动与参谋活动被严格加以区分。

★官僚模型的特点：

官僚模型的理论基础是马克斯·韦伯创立的官僚理论。官僚模型是最适合复杂组织的形式。官僚模型在50年代后的美国得到充分运用。官僚模型的基础是理性-合法权威。（与古典思想一致，但更强调合法性与服从）

纯粹官僚模型具有以下特点：第一，基于职能专业化的劳动分工；第二，有明确的职权等级制；第三，有与任职者和职责相关的规章制度；第四，有处理工作的程序系统；第五，人与人之间关系的非人格化；第六，雇员的选择与提升以其技术能力为基础。

★★第三部门行政模型特点：

第一，公共事务往往由多人的董事会或委员会进行管理，代表多元利益的候选人遍布其中，古典模型和官僚模型所要求的职权和责任授予单一行政人员的原则受到挑战；

第二，在很多方面政府成为"代理人政府"，许多政府工作通过合同委托给第三部门完成，政府官员在处理这些事务时再也用不上自己的等级权力；

第三，政府不可能轻而易举地监督组织之外的代理商，除非损害了该项目和所服务的公众利益，政府不能随意利用等级命令来取消合同；

第四，行政组织不是孤立地处理公共事务，它们往往与其他公共组织形成一个网络，通过组织互动来实现目标。许多政府组织的绩效依赖它们与私人非营利承包商的联系。

第二节公共组织结构

一、管理层次和管理幅度

★管理层次和管理幅度的定义？

管理层次是指公共组织内部纵向划分的等级数。

一般而言，公共组织有三个层次，高层、中层、基层，高层侧重于决策，基层侧重于执行，中层起承上启下的作用。

管理幅度是指一名管理者或一个组织有效管理的下级人员或单位、部门的数目。

管理幅度是衡量管理工作复杂性的重要标志，一项工作越复杂，管理幅度也越宽。

★管理层次和管理幅度的关系

管理层次与管理幅度在一定规模的组织内呈反比例关系。

管理层次越多，管理幅度越小；管理层次越少，管理幅度越大。管理层次多、管理幅度小的组织结构，其形态类似底宽上窄的“金字塔”，因此这种形态的组织结构被称为“尖形结构”。尖型结构中管理层次分明，上级对下级的控制严格、影响力强，其优点是权力集中，分工明确，便于统一行动；但因层次多，信息传递途径长，容易造成信息失真，使高层决策被走样执行。此外上级对下级的严格控制，在一定程度上反而妨碍了下级积极性、主动性的发挥，工作缺乏灵活性，容易走向僵化。

管理层次少、管理幅度大的组织结构，其形态扁平，因此称之为“扁形结构”，扁形结构层次少，信息传递迅速，不易失真，决策执行时间短，下级执行人员拥有较大的自主权，决策执行面广，也较灵活。不过，由于上级对下级的控制不强，扁型结构组织相对比较松散，集体行动难度较大。因此，在组织结构设计上，人们总是力图把尖型结构与扁型结构的长处结合起来，尽量克服两者的缺点，以来设计出令人满意的结构。

二、公共组织的结构形式

★★公共组织的结构形式

科层组织是现代组织结构的主导形式。古典模型和官僚模型都是科层组织。

①直线结构直线结构的特点是单一垂直领导，其结构简单，领导隶属关系明确，结构中每一层级个人或组织只有一个直接领导，不与相邻个人或组织及其领导发生任何命令或服从关系。直线结构具有信息传递途径单一，传递速度快等优点，但基层自主性小，且由