国家级经济技术开发区的转型升级与创新发展

国家级经济技术开发区的转型升级与创新发展

［作者简介］郝红梅（1967-），副研究员，副主任，研究方向：外国投资。

国家级经济技术开发区是我国最早在沿海开放城市设立的以发展知识密集型和技术密集型工业为主的特定区域，后来在全国范围内扩展，大都位于省市自治区的省会等中心城市。经过３０多年的发展，国家级经开区已成为所在城市及周围地区经济发展最快、投资环境最优的现代化产业集聚区。２０１６年，２１９家国家级经开区地区生产总值、财政收入、税收收入、固定资产投资同比均保持增长（见表１）。

一、国家级经济技术开发区面临的问题

近年来，国家政策环境和发展理念有较大调整，国家级经开区的自身情况也发生了变化。总体来看，国家级经开区整体上依然处于成长和转型阶段，尚存在一些问题，主要是产业、土地和管理问题，如产业集群不发达，科技创新能力不强，发展空间瓶颈突出，法律地位不明确等。这些问题削弱了经开区在开放和体制改革方面的先导作用，阻碍了其进一步发展。

１同质化竞争

在地方政府追求ＧＤＰ、财政收入、工业增加值的考核制度下，

很多经开区为追求快速发展，在产业门类的选择上出现了一哄而上的从众化趋势，主导产业的确立雷同度较高。绝大多数国家级经开区都把目前国家鼓励发展的战略性新兴产业作为发展的重点，几乎每个区都在积极发展电子信息、生物医药、光机电一体化等产业，汽车制造及其零配件产业成为许多经开区的支柱产业。大量同类产业的聚集和重复建设不仅造成各种资源的紧张和浪费，也造成各开发区之间、企业之间的相互竞争，应该引起高度关注并建立相应的预警机制。同质化竞争使产业转移所带来的风险增加，也导致国家级经开区失去其原本应有的承担国家战略探索的使命。

２发展不平衡

目前国家级经开区分别位于我国的东中西部，成立于不同的时间，具有不同的经济发展条件和环境，处在不同的发展阶段，各经开区在规划、运营和管理上有自身的特点，发展水平存在明显的差异。由于地理区位、发展基础和要素禀赋的差异，东部经开区发展较快，围绕主导产业已形成一定规模的产业集群，中西部经开区发展环境相对宽松，土地、劳动力等资源有比较优势，但招商引资相对比较困难（见图１）。

３缺乏明确的法律地位

国家级经开区的管理机构原则上为所在地市级以上人民政府的派出机构，根据授权行使同级人民政府经济发展、市场监管、社

会管理与公共服务职能。虽然部分省市已经由地方人大通过或以政府法令的形式出台了关于经开区的地方性法规，其法律地位问题得到了一定程度的解决，但目前对经开区的功能定位、管理模式、组织形式尚未形成一个全国性的法律体系，较为普遍的管委会模式在国家行政序列中也没有明确的定性，不是一级独立的行政机构，不具备相应的法律地位和权限，缺少行政执法的主体资格，不能建立强有力的行政执法体系。行政授权不到位，致使经开区在宏观控制和管理上缺乏力度，无法在环境建设、减少行政审批、保护企业合法权益等方面发挥应有的作用。

４管理体制不顺

国家级经开区建立初期，是功能简单的外向型工业园区，以管委会模式为代表的精简高效的管理体制，避免了党委、政府、人大、政协并立的管理机构。但是，随着国家级经开区空间范围的扩大，不少乡镇被纳入经开区内，被征地农民的安置、社区建设与管理、环境保护、教育卫生、社会保障等社会问题日益显现。简单灵活的管委会体制难以与经开区的发展规模相匹配。

经开区管委会作为地方政府的派出机构，虽然多数拥有市级经济管理权限，但在实际运作中关键权力往往不能下放给经开区，致使经开区产业规划、土地征用、工商注册、人才引进、资金融通等方面受制于其他有关部门和有关政策条文的制约。近年来，国家和省市先后对工商、税务、技术监督、社会保障等管理机构实行了垂直领导，一些原本下放给经开区的职能权限逐一上收，有

些虽未上收但须逐事逐项上报审核。经济开发和社区管理的双重重担使经开区管理服务职能延伸，财政负担增大，管理体制已呈现出明显的行政化趋势。

５发展方式粗放随着国家级经开区数量增加与规模扩容，一些经开区出现了无序和低效开发，产业发展定位不明确，产业结构不合理，布局粗放，土地利用规划和城市建设规划不一致，工业用地供后监管不到位，土地投资强度和产出效益较低。

６自主创新能力弱

经开区内产业布局基本由外来投资决定，而多数外资企业以分厂经济的模式入驻，主要靠母公司的研发平台或者购买专利技术进行生产，转移的只是成熟的生产工艺，没有自己的研发中心。经开区内的制造业企业，尤其是外资主导的出口加工企业，主要集中在价值链较低端的制造加工环节，高新技术产业规模还不大，自主知识产权较少。

７政策红利消失

２０世纪９０年代末开始，国家相继取消了改革开放初期赋予国家级经开区的财政返还等政策优惠。我国加入ＷＴＯ后，一系列与ＷＴＯ规则不相符的政策逐步取消，政府赋予经开区的税收、土地、投资等政策与非经开区趋于一致。近年来，国家级新区、改革开放试验区、自由贸易试验区等采取更加优惠的政策措施吸引跨国投资，这无疑对国家级经开区的发展，尤其是以外向型经济为主的园区构成了竞争和挑战，使其面临再造新优势的重要任

务。近几年一些地市经济增速下滑，更是加大了经开区招商引资的压力。２０１６年，２１９家国家级经开区实际利用外资同比下降１０３％，其中东部１０７家经开区下降１１３％，中部６３家经开区增长１７％，西部４９家经开区下降３５％。８财力不足

在现有财税体制下，国家、省、市、开发区依次留成，经开区以工业经济为主，形成的税收很大部分为增值税，但经开区留成只有５％，９５％全部上缴，这导致经开区财力有限，难以支撑发展。

９土地资源紧缺

土地资源是区域经济发展的支撑和保障。过去各地国家级经开区通过土地开发获得了迅速发展。目前，国家加强了对新建项目的土地、城建和环保等方面的严格管理，土地指标受到严格控制。经开区发展所面临的瓶颈问题是已规划的土地开发完毕，重大项目招商选址困难。此外，工业用地采用招拍挂方式后，办理时间过长，影响了招商引资进度。

１０人才资源短缺

国家级经开区人才资源结构性矛盾仍比较突出，普遍缺乏公共管理、企业经营管理、创新型科研、现代制造业技能等具有较高专业水准、国际化素质的人才。未来新出台政策及新兴业务也将催生新的人才需求，亟需相应的人才资源跟进。

二、国家级经开区发展的支撑条件发生变化当前，世界经济出现