规避“资源诅咒”与实现可持续发展对策研究

规避“资源诅咒”与实现可持续发展对策研究作者：高峰苏振锋
来源：《西部学刊》2013年第05期
摘要：自神府煤田开发以来，陕西神木充分发挥资源优势，经济社会发展实现了历史性跨越。

在经济快速增长的同时，出现了“资源诅咒”的迹象。

神木规避“资源诅咒”，实现可持续发展必须解放思想，制定科学的发展战略；建立科学的生态补偿制度，促进物质文明和生态文明的协调发展；建立和完善资源开发管理制度，合理开发自然资源；调整和优化产业结构，实现产业多元化发展；加大人力资本投入，培育经济增长的恒久动力；重视民生建设，促进共同富裕。

关键词：神木；规避；资源诅咒；可持续发展
中图分类号：F127 文献辨识码：A 文章编号：
随着我国经济社会的快速发展，对包括矿产资源在内的自然资源需求量迅速增加，资源开采加速，陕西神木经济发展迅速。

2012年，神木县域经济综合实力上升到全国第26位，稳居西北第一位。

自然资源丰富在某种程度上确实是经济发展的优势，但如果开发利用不当，或仅仅将眼光集中在资源上，就很容易转化为经济发展劣势，导致“资源诅咒”。

本文试图对“资源诅咒”进行解读，探索神木规避“资源诅咒”，实现可持续发展的有效途径和对策。

一、资源诅咒的含义及神木资源经济发展的现状
（一）资源诅咒的含义
“资源诅咒”（curse of resource）是发展经济学中的一个著名命题。

1993年，Auty在研究产矿国经济发展问题时第一次提出了“资源诅咒”这个概念，即丰裕的资源对一些国家的经济增长并不是充分的有利条件，反而是一种限制。

“资源诅咒”的传导机制主要有：单一的资源型产业结构降低了资源配置的效率；资源型产业扩张导致人力资本积累不足，难以支撑持续高速度的经济增长；在产权制度不清晰、法律制度不完善、市场规则不健全的情况下，会造成大量的资源浪费和掠夺性开采；资源的开发加大了生态环境的压力，环境污染严重。

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（二）神木资源经济的发展现状
1.神木的资源状况
神木县地域广阔，蕴藏着丰富的煤炭、石英砂、岩盐、石油、天然气等数十种矿产资源，其中以煤炭资源为最，储煤面积达4500平方公里，探明储量500亿吨，占神府—东胜煤田总储量的1/4，且煤质优良，属特低灰、特低磷、特低硫、中高发热量的优质动力、气化和化工用煤。

神木县光热资源可观，是陕西省多日照、强辐射区之一，年平均日照2876小时，全年
平均气温8.9℃。

粮食作物有21大类，133个品种，是传统的红枣、小杂粮种植区，也是优质牧草适生区。

县境内黄河的主要支流窟野河、秃尾河流域面积分别占全县总面积的51.2%和31.4%，年均径流量分别为7.67和4亿立方米，是全县主要水利资源。

2.神木经济发展现状
神木自神府煤田开发以来，充分发挥资源优势，紧紧抓住西部大开发和陕北能源化工基地建设的机遇，经济社会发展实现了历史性跨越，从之前的国定贫困县变成了如今的西北第一县、全国第一产煤大县和陕西经济发展的重要增长极。

2012年，神木地区生产总值达到1003.89亿元，人均3万美元左右。

完成财政总收入220.7亿元，其中地方财政收入53.6亿元。

城镇居民人均可支配收入和农民人均纯收入分别达到29316元和12537元。

县域经济综合实力上升到全国第26位，稳居西北第一位。

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二、神木可能产生“资源诅咒”的原因分析
自然资源，特别是能源产业是神木经济增长的源泉。

但是，目前在资源的开发中存在一些负面因素，可能导致“资源诅咒”，影响经济社会的可持续发展。

（一）产业结构不合理
神木作为全国的能源化工基地，是在国家重点投资推动下发展的，没有形成自身发展的内在机制。

第一、二、三产业发展比例不合理，第二产业发展迅速，第一、三产业发展较弱。

主导产业主要为能源、原材料和重型化工业，经过多年的发展，形成了煤炭、兰炭、电力、化工、载能、建材六大产业为支柱的经济结构。

2010年，神木三次产业比重为
1.34∶68.99∶29.67。

[3]这种单一的资源密集型主导产业限制了产业链的延长，导致资源产业的过度繁荣，其他部门的不断萎缩；产业分工层次低、产品附加值低，自我发展能力弱；产业缺乏竞争力，经济结构存在较大矛盾。

当资源接近枯竭时，单一的产业结构使得经济发展受到严峻的挑战，并由此引发了大量的失业和社会不稳定因素，严重制约着经济社会可持续发展。

（二）资源浪费严重
资源型产业在开发过程中因为生产成本的低廉，容易形成粗放型的发展模式，只注重数量增加，而不重视经济发展质量与效益的提高。

神木在资源的开发中，资源浪费较为严重。

神木的煤田地质构造简单，埋藏浅、煤层厚，很适宜大矿综采。

有些企业为追求最大利润不惜牺牲环境和资源，超设计能力开采已成为普遍现象，而且“先肥后瘦”、“吃肥弃瘦”，煤炭资源回采率普遍较低。

例如神东公司大柳塔矿的设计生产能力为600万吨/年，活鸡兔矿的生产能力为500万吨/年，目前两矿实际生产能力已达2200万吨/年。

大柳塔矿原设计开采年限由108年缩短为37年；活鸡兔矿由96年缩短为40年。

按照《煤炭工业技术规范要求》，矿井采区的回收率不应低于75%，但神木煤炭资源回采率远低于全国重点煤矿65%左右的平均水平，煤炭资源浪费十分严重。

（三）生态问题突出
资源产业在发展过程中引起的环境质量下降，阻碍了地区资源潜在优势的发挥。

在资源富裕地区，大量资本用于开采方面的投资，而忽视当地环境的投入，不利于经济的持续发展。

神木在经济快速增长的同时，石油、煤炭、炼焦、火电等行业的高污染性与长期粗放型经营模式，造成资源浪费、植被破坏、水土流失、水资源和大气污染加重。

近年来神木生态治理成效显著，但生态建设赶不上资源开发带来的环境破坏，使神木原本脆弱的生态环境雪上加霜，保护生态环境的压力空前加大，生态神木建设面临着诸多挑战。

一是水环境破坏严重。

神木煤炭资源的大规模持续开采及煤化工业的蓬勃发展，诱发严重的地下水渗透。

红碱淖作为我国最大的沙漠淡水湖及世界上最大的遗鸥繁殖与栖息地，素有“大漠明珠”之称， 2011年湖水水位下降60厘米，湖水面积缩水近5000亩。

同时，煤炭资源开发利用中大量煤矿疏干水和弃渣及生产、生活污水未经处理直接排入河道，导致窟野河水质严重恶化。

水资源危机已成为神木能源化工基地发展的主要瓶颈。

二是植被破坏加剧。

一方面，地下水严重渗透导致地表植被缺水枯死，另一方面资源开发导致植被破坏、地表沙化加剧。

植被破坏加剧脆弱沙地进一步沙漠化的速度，进而加剧水土流失和地质灾害的发生，对当地生存环境构成毁灭性打击。

三是局部大气污染严重。

神木煤炭资源开发重镇的大柳塔镇，大气中的二氧化氮、总悬浮颗粒和二氧化硫三项指标分别是开发前的4倍、17倍和24倍。

（四）地质灾害频繁发生
近年来，神木随着资源的开发，造成的山体崩塌、地表塌陷、地裂缝、水源泄露等灾害日益增多，给当地群众的生命财产安全造成了严重危害。

目前全县矿区开采悬空面积达130余平方公里，沉陷面积72.67平方公里，二者共约占神木县县域面积的2.7%，许多人口的生产生活受到很大威胁。

（五）人力资本投入不足
由于资源优势带来的较低生产成本，资源产业可以通过扩大资源开发规模得以快速繁荣，降低了人力资本回报率，再加上资源产业的高利润，必然使得对于高人力资本的劳动力需求下降，使得教育投资的回报率下降。

这样会导致人们投资教育的积极性不高，技术进步、管理创新、人力资源开发就会受到抑制。

因此，快速繁荣的资源产业在一定程度上不利于人力资本优势的发挥，从而减少了教育投资的激励。

人力资本投资不足，一方面，使得资源产业的生产效率无法提高；另一方面，影响其他部门特别是制造业部门的人力资本构成，制约了生产效率的提高，从而影响本区域的工业化进程。

（六）深层次结构性矛盾突出
尽管神木经济发展成就显著，但深层次结构性矛盾十分突出。

一是“三富三不富”，即财政富老百姓不富、少数人富多数人不富、北部有资源的地方富中南部黄河沿岸不富；二是“四个不同步”，即增长速度与发展质量不同步、经济建设与社会建设不同步、精神文明与物质文明
不同步、干部素质与社会发展不同步；三是“三大差距”——城乡差距、贫富差距、区域差距十分明显。

三、神木规避“资源诅咒”的探索
丰富的自然资源究竟会成为资源型区域经济发展的“福祉”还是“诅咒”，关键取决于经济发展战略和经济发展模式的选择。

科学的制度和合理的政策能够使资源型区域成功规避“资源诅咒”，相反，不科学的制度和不合理的宏观经济政策会使其在“资源诅咒”的泥潭中愈陷愈深。

神木县委、县政府在科学发展观的指导下，采取切实可行的措施，尽力避免“资源诅咒”的发生，让资源成为区域发展的“福祉”。

（一）解放思想，提出建设“五个神木”的发展战略
先进的思想观念是人们认识客观事物的指南，落后的思想观念则是人们认识客观事物的障碍。

实践证明，一个地区、一个民族的思想解放，观念更新程度，对其经济发展至关重要。

资源作为经济发展不可或缺的物质基础和先决条件，在区域发展中具有巨大而不可替代的作用。

世界上许多资源富集的国家、地区依托其资源禀赋优势，通过对资源的规模化开发，形成了以低成本优势为特征的资源依赖型经济发展方式。

由于长期开发资源，不知不觉中形成了推动经济增长依赖资源、提升区域地位依赖资源、干什么都不如开发资源的思维定势。

资源开发对其他产业产生挤出效应，造成可持续发展能力衰退、社会问题突出、人的观念封闭保守，最后资源富集地区反倒成为经济滞后地区，形成了“资源诅咒”现象。

神木县委、县政府按照“不唯书、不唯上、只唯实，不等待、不依赖、自己干，不争论、不抱怨、求发展”的施政理念，正确认识“资源诅咒”现象，正确认识自然资源在经济社会发展中的作用。

“十一五”末，神木提出建设民生神木、创新神木、民主神木、人文神木、生态神木（简称“五个神木”）的发展战略，从不同角度体现了神木对规避“资源诅咒”的认识和理念。

（二）建立科学的生态补偿制度，促进物质文明和生态文明的协调发展
生态补偿是以保护生态环境、促进人与自然和谐发展为目的，根据生态系统的服务价值和保护成本，综合运用政府和市场手段，调节生态环境相关者之间利益关系的公共制度安排。

党中央、国务院高度重视建立生态补偿机制工作。

党的十六届五中全会首次明确提出，“按照谁开发谁保护、谁受益谁补偿的原则，加快建立生态补偿机制”。

在党的十七大报告中强调，“实行有利于科学发展的财税制度，建立健全资源有偿使用制度和生态环境补偿机制”。

因此，神木要建立健全生态环境补偿机制，使生态环境的外部成本内部化，形成生态环境的受益者付费、破坏者赔偿、建设者和保护者得到合理补偿的良性运行机制，从而提高社会各界的生态环境意识，促进经济发展方式的根本转变，调动各方面从事生态建设和环境保护的积极性，为建设资源节约型和环境友好型社会，促进人与自然和谐发展提供体制和政策保障。

神木县“十二五”拟出台《生态治理条例》，保障长期稳定的生态治理资金和生态恢复治理机制，规范国有企业和大型民营企业生态治理行为，真正做到“谁开发谁保护，谁受益谁补偿，谁污染谁治理，谁破坏谁修复”，形成合理严谨的生态补偿体系，促进生态补偿规范化、法制化。

（三）建立和完善资源开发管理制度，合理开发自然资源
神木在资源的开发利用方面，不断优化资源产权结构，合理配置资源的所有权、开采权和保护权，尽可能实现资源开发上的权、责、利统一。

同时建立公正透明的监督管理机制，完善相关法律，减小寻租行为与贪污腐败的空间。

用经济、法律等手段监控资源开采权利的交易，进一步完善矿产资源领域市场经济秩序，缩小权力对资源开发的扭曲作用，减少对自然资源的掠夺式开发。

同时强行淘汰生产技术落后，资源浪费严重，安全无保障企业的同时，鼓励具备资源整合条件的企业走联合发展之路，实现规模生产和集约经营，提高资源回收率。

如神木兰炭产业从国家明令禁止淘汰的高污染、高耗能产业到成为国家标准，神木兰炭产业发生了质的飞跃。

20世纪80年代，神木人将不粘煤、弱粘煤进行简单堆烧后生成兰炭，神木及周边地区小兰炭企业遍地开花，到2005年底，神木县小兰炭企业有153户，炉型3万吨、5万吨不等。

当时的兰炭生产工艺相当简陋，基本上全是“土法炼焦”，烟气直接排入大气，造成了资源的大量浪费和严重污染。

从2007年开始，神木大力推进产业升级，将全县150多个小兰炭企业进行整合重组，发展为23家年产60万吨以上的新型兰炭企业。

带动了榆林市乃至全国兰炭产业的升级换代，成为全国最大的兰炭生产基地。

（四）调整和优化产业结构，实现产业多元化发展
产业结构优化升级是资源型区域规避“资源诅咒”，实现可持续发展的重要途径。

资源型区域产业结构转型应该统筹处理好效益性、稳定性和成长性之间的辩证关系，一方面，不能仅仅追求短期利益，而忽视产业结构的稳定性和后续发展能力；另一方面，不能过于急功近利，不考虑自身的支撑能力和现实利益。

神木的产业结构调整应立足于地区的比较优势，避免单纯以资源开采为导向，充分利用现有资源，延伸产业链，在重点行业培育竞争优势。

同时把资源开发同发展高增加值的产业结合起来，在开发资源的基础上，大力发展先进的制造业和高新技术产业，同时把旅游业、生态农业、环保产业等新兴产业作为重要的战略产业。

积极推进产业结构由资源主导向多业并举、多轮驱动转型，构建“技术高端化、产业集群化、绿色低碳化、布局合理化”的现代产业体系。

神木“十二五”提出，一是依托煤、延伸煤、跳出煤、超越煤，把优势特色产业融入国家能源安全和低碳发展大局谋划发展，以“六园八区”为载体，大力提升以煤为主的优势产业。

二是坚持“上规模、调结构、抓时差、建市场”十二字方针，以尔林兔现代特色农业示范园为引领，大力发展“畜牧、红枣、小杂粮”三大农业主导产业，走出独具特色的现代农业之路。

三是大力培育新兴产业和服务业，依托煤炭产业发展的资本积累，加快发展装备制造、信息服务、商贸物流、文化旅游等新兴产业和服务业。

进行县域金融创新实验区课题研究，把神木打造成晋陕宁蒙区域金融中心。

实施《神木招商引资优惠政策》，充分利用西洽会、西安神木商会、民营经济博览会等招商平台，大力引进技术先进、清洁安全、附加值高、吸纳就业能力强、低污染、低消耗的新兴产业。

（五）加大人力资本投入，培育经济增长的恒久动力
历史和现实表明，资源富集地区要避免“资源诅咒”，必须实施可持续发展战略，摆脱传统依靠自然资源的开发模式，走“以人为本”的道路。

神木要避免“资源诅咒”，必须要大力发展教育，加大人力资本投入，运用合理的优惠政策吸引各类人才，减少人才外流，培养和造就一批为经济社会建设服务的人才队伍，同时，创造“人才辈出，人尽其才”的社会环境，充分调动人力资本的积极性。

神木以科学人才观为指导，不断创新人才工作。

一是重视教育，积极培养人才。

神木县大力实施“教育优先、学有优教”战略，重视学前教育，抓好义务教育和高中阶段教育，均衡配置教育资源，促进各级各类教育齐头并进。

从2008年起，神木在全县范围内实行12年免费教育，从小学到高中（包括中职）神木籍学生的所有上学费用全部免除。

2010年大力发展学前教育，着力解决入园难、入园贵，全面普及学前三年教育；2011年，实现了从学前到高中的15年免费教育。

同时，神木结合本土企业发展和社会建设人才需求取向，充分利用榆林职业技术学院神木校区大力发展中高等职业教育，形成了县级一流的职业技术教育体系和高技能人才培训基地。

二是完善吸引人才的机制。

神木坚持“公开、平等、竞争、择优”的用人原则，吸引各类高层次人才来神木创业、兼职或短期工作。

三是实施大学生村官工程，提高农村基层组织人才素质。

神木县把选拔“大学生村官”作为推进新农村建设的基础性工程，确立了“公开选拔、统一聘任、乡镇管理、服务农村”的基本思路，制定出台了《神木县关于选派优秀高校毕业生到农村基层担任村官的实施意见》和《神木县大学生村官管理办法》，成立了由纪检、监察、组织、人劳、编制、民政等相关部门组成的领导小组，并在组织部设立办公室，专门负责大学生村官的选拔管理工作。

四是实施白领派遣计划，充实民营企业的人才队伍。

2009年，神木针对民营企业招聘高技术人才、高素质管理人才难的问题，实施了“民营企业白领派遣计划”。

2009年首批派遣了109名大学毕业生到包括7个集团公司在内的49户民营企业中工作。

2010年，县政府第二批派遣了152名大学毕业生到62户民营企业工作。

大学生到企业主要从事企业管理、技术工作，享受县全额事业单位同类人员的工资福利待遇，其基本工资由财政列支，缴纳的社会保险费由企业负担。

“白领派遣计划”不仅解决了一部分大学生的就业问题，也为大学生转变择业、就业观念起到了积极作用，而且促进了全县民营经济的持续发展。

（六）重视民生建设，促进共同富裕
重视民生建设，缩小贫富差距，促进共同富裕是避免“资源诅咒”的基础。

神木经过多年的努力，基本实现了学有所教、劳有多得、病有所医、老有所养、住有所居的阶段性目标，成为“中国十大最关爱民生县”。

一是不断加大惠民工程的投入力度。

仅2008年到2010年的三年间，用于改善民生投入资金超过40亿元，占地方财政收入的65%以上。

在“教育、医疗、文化、就业、社保、住房、扶贫济困、交通、人居、安全”10大领域，构建起“全方位、多角度、高标准、广覆盖、可持续”的现代民生体系，建立了总额近40亿的“民生三大基金”，民生建设走在全国前列。

二是实施了以财政投入为主体、城乡平等保障的全民免费医疗制度，2010年免费医疗累计报销医药费1.8亿元，4万余人享受了免费住院治疗，基本解决了全县群众看病贵、看病难问题。

三是率先实施了高标准的城乡居民养老保险制度。

2012年，全县累计参保缴费15.32万人，收缴保费9080万元；待遇享受46873人，累计发放养老金8000多万元，参保率100% 。

低保、五保、老年人优待和帮困救济标准均为全省最高。

四是民营经济不断壮大。

2011年底民营企业数量达2424家，规模以上企业达267家，民企集团公司达35家，登记
在册的个体工商户达20884户，民营经济总产值占到全县GDP的60%，从业人员超过8万人。

四、结束语
“资源诅咒”在世界范围内广泛存在，是一个全球性的问题，也是一个全球性难题。

神木在科学发展观的指导下，积极借鉴国内外规避“资源诅咒”的经验和教训，创新发展思路，积极探索规避“资源诅咒”路径，变资源优势为资本优势、变资本优势为产业优势、变产业优势为科技优势、变资源依赖型经济为创新驱动型经济，从而促进经济社会的可持续发展。

神木的探索将会为西部新兴资源型城市的发展提供一个成功的样本。

参考文献：
[1]苏振锋.陕北资源富集地区规避“资源诅咒”的对策探析[J].理论导刊，2011/06.
[2]王利勇.神木县地区生产总值突破千亿元大关[EB/OL]. http：
///gongzuojianbao/201302/t20130225_134749.html
[3]榆林市神木县2011年国民经济和社会发展统计公报[EB/OL]. http：
///tjgb/201207/25202.html.。