我国政府预算的碎片化现状及其整体性治理策略研究

摘要：政府预算治理是政府财政治理的核心。

目前，我国政府预算治理模式正处于由“前预算时代”向“预算时代”转型过程中，政府预算改革面临着权力碎片化、功能碎片化、制度碎片化及信息碎片化等现象，需要将整体性治理作为分析工具，对权力、功能、制度和信息进行协调与整合，实现整体性政府预算治理。

关键词：政府预算；碎片化；整体性治理中图分类号：F810.3文献标识码：A文章编号：1004-0544（2010）09-0060-03我国政府预算的碎片化现状及其整体性治理策略研究*曾凡军1，王宝成2（1.广西大学公共管理学院，广西南宁530004；2.三峡大学政法学院，湖北宜昌443002）政府预算治理既是政府财政治理基础和前提，更是政府财政治理的核心。

预算治理也日渐进入学者的研究视野并逐渐成为当前研究的热点。

从目前有关预算治理的文献看，学界对预算治理的研究存在以下方面的不足。

其一，有关预算治理的探究相对集中于企业预算治理领域，而对政府预算治理的研究相对较少；其二，深入阐释和解析政府预算治理所存在的碎片化现象的文献相对较少；其三，虽有极个别文献对政府预算治理碎片化现状进行了描述，却未找到一种较为科学分析工具，针对碎片化现象提出行之有效的策略。

而本文则是将预算治理置于公共管理范畴，选取西方最前沿的整体性治理理论，在深入诠释和剖析政府预算治理碎片化现状的基础上，提出整体性政府预算治理的型构进路。

一、相关概念诠释（一）整体性治理整体性治理（Holistic Governance ）是目前西方政府治理中最受亲睐的治理模式。

从起源上看，整体性治理于20世纪90年代末期缘起英国，最先由著名学者佩里·希克斯（perri 6）提出。

从背景上看，整体性治理是在信息技术飞速发展，竞争性治理的市场导向、分权倾向和竞争取向导致的治理功能日渐碎片化、公共服务日趋裂解化，组织间关系协调缺失，部门主义、各自为政、视野狭隘等棘手现象不断盛行的情势下应运而生。

从内涵上看，整体性治理意味着一种全新的治理模式，即以风险社会理论为基础，在政府组织治理过程中，不断对新公共管理模式下的服务裂解性和功能碎片化进行反思与修正基础上逐渐形成的，以满足公民需求为主导治理理念，以信息技术为治理手段，以协调、整合和责任为治理策略，促使各种治理主体协调一致，实现治理层级、功能和公私部门的整合及碎片化的责任机制和信息系统的整合，充分体现包容性和整合性的整体型政府组织运作模式。

［1］其中整体性治理理论将整合预算作为实现整体性治理的必由之路，将碎片化作为整体性治理的敌人，将信息技术作为治理技术，将协调、整合与责任作为治理策略，将目标与手段相互增强作为治理目的，将无缝隙一站式服务和政府整体性运作视为最高境界，所需的关键性整合是信任，［2］最重要的是责任感。

［3］从本质上看，整体性治理一种基于反思和弥补竞争性治理所致的部门主义倾向、碎片化结构、裂解式图景等棘手性问题的基础上逐渐型塑的并正处于成长中的科学治理模式，是竞争性治理的修正路线和目前西方最前沿的治理型态。

从发展态势上看，整体性治理理论已经被澳、新、荷、美和加等西方国家所采纳，正在西方政府治理变革中产生良好反响，“不论从理论层面或实务层面加以衡量，整体性治理理论有望成为21世纪有关政府治理的大型理论，”［4］是一种新趋向的后公共治理理论，［5］将成为未来西方政府治理的新趋向。

（二）碎片化“碎片化”（Fragmentation ）原意是指完整的东西破成若干零片或零块。

后来被运用到公共管理、政治学、社会学和文化传播学等诸多领域。

希克斯提出整体性治理所反对的非专业化，其敌人是碎片化，而整合的反面也不是分化，而是碎片化。

［6］他将碎片化厘定为具备不同功能及专业性机关的政府组织之间，彼此缺乏有效的协调，无法进行沟通、合作与团结，导致互不关心与各自为政的局面，无法有效处理共同的难题或棘手问题，进而造成政府组织*基金项目:国家自然科学基金重点项目（项目编号：70033003）“基于‘善治’取向的我国地方政府规模与结构优化研究”阶段性研究成果。

内的个体与整体对其政策目标达成时的失败。

［7］碎片化的发展，并不是朝向两块、多块或均等的集团化发展，而是朝向不规则、大规模、大数量及畸零化的结果发展，［8］“不仅在数量特征上表现为大量的碎片，而且在地域和功能上彼此交叉重叠”，［9］“在公共计划中缺乏协同”，［10］从而导致政府治理体制的割裂和有效治理的结构障碍，降低政府组织绩效。

（三）整体性政府预算治理所谓预算“就是贴有标签的一系列的政府组织目标”，“是以货币形式表现的政府活动。

”［11］政府预算就是政府计划，是一种经法定程序审核批准的有关政府资金和权力分配的计划和方案，不仅规定国家财政收入和支出的来源与数量等金钱问题，而且反映着政府活动的范围、方向等价值取向问题。

换言之，政府预算“是政府的血液和生命”，［12］是“政府最重要的手段”。

［13］换言之，政府预算的内在机理在于对政府稀缺资源进行科学合理配置，并在众多潜在支出目标间进行抉择，充分反映个体或群体影响政府预算结果的相对权力。

而整体性政府预算治理就是以整体性治理理论为指导，以公民需求为导向，以信息技术为手段，逆碎片化和裂解化，实行跨部门预算合作机制，将所有财政收入与支出完全纳入预算统一管理，旨在建立一种以问题为预算单位的“基于部门间、地方政府间、伙伴关系间和私营部门间的契约关系”［14］的共享性预算治理模式。

二、政府预算治理碎片化现状阐析从现状上看，我国政府预算治理尚处于转型期，正在由“前预算时代”向“预算时代”［15］转变，政府预算治理受传统治理模式的影响，面临着政府预算权力碎片化、预算功能碎片化、制度碎片化和信息系统碎片化等。

（一）政府预算权力与功能碎片化目前，我国实行有中国特色的双轨预算模式，是在名义上与实质上同时存在两个政府预算机构的政府预算治理模式，较之预算权力高度集中于某一核心预算机构的单轨模式，有中国特色的双轨预算模式是由政府和党委等多个预算机构共享预算权力和共同承担政府预算责任，而作为核心预算机构的财政部与其它准预算机构并存，致使政府预算权力日渐碎片化。

这种预算权力碎片化现象的存在有其历史惯性，形成于预算改革之前，而随后的分税制预算改革也未改变碎片化此格局并存续至今。

目前中国省级预算在一种“碎片化的威权体制”之下运作，由此也导致了高层决策层面的预算权力碎片化。

［16］同时，在我国，政府预算权力分散于政府、党委和人大的同时，也使政府预算功能进一步分散化。

从实质上看，这种中国特色的政府预算治理模式在功能上也是碎片化的，不仅政府具有预算功能，党委具有预算功能，部分副职领导职位也具有预算功能。

换言之，我国政府预算功能零碎化地分散于政府、党委和部分副职领导职位，呈现明显的碎片化图式。

这种现象在地方政府中更为突出。

就省级政府而言，不仅财政部门拥有预算功能，其它的部门如经贸委、计划委员会和科技厅等都具有一定的预算功能。

（二）预算责任与制度碎片化目前，我国政府预算权力的碎片化和权力结构的不完善导致了预算过程的矛盾与冲突，更重要的是预算主体角色及相互之间关系的不明确，各预算主体追求预算权力最大化的同时，将预算责任相互推诿与转嫁，尽可能地使自身预算责任最小化，导致预算权力与预算责任失衡，计划和预算脱节，预算主体在有权无责的情势下片面谋求支出最大化，有效责任追究机制缺乏，造成预算责任的分散化和碎片化。

我国已建立一系列的程序和规则，并于1994年颁布了《预算法》，于1999年实行了分税制改革，预算制度得到进一步完善。

但受计划经济体制影响，各级政府预算部门的职能被相互割裂而形成条块分割局面。

在条块分割格局下，各预算主体为使预算权力最大化，皆从自身立场上设立规则和制度，使多种预算规则和制度并存，预算年度、审批和执行周期等层面上的制度之间无法衔接，甚至制度间相互抵触与冲突，无法形成制度合力，导致预算制度碎片化现象的产生。

（三）信息系统碎片化受传统政府预算治理模式的影响，信息系统建设的技术标准不一、基础数据重复采集和数据一致性缺失以及信息系统间贫乏的共享、协调与整合，使政府预算长期处于条块分割与各自为政状态，政府预算信息结构分散、异构存储和信息局部应用等问题也较为严重，跨层级、跨行业和跨部门信息系统间的“鸿沟”与壁垒仍然存在，导致政府预算治理的信息系统碎片化现象不改如初。

三、整体性政府预算治理的策略建构有学者认为，“碎片化特征的政府体制并不是一个现代官僚体制，而究其根源，关键在于预算制度的分散化”。

［17］毫不夸张地说，一个国家的治理能力在很大程度上依赖于国家的预算能力。

［18］同样，在整体性治理理论看来，整合预算是实现整体性治理的必由之路。

要整合预算就必须运用整体性治理的协调、整合和责任策略，对权力、功能、制度和信息系统等进行有机协调与整合，破解体制裂解、结构障碍、低效率和公共责任丧失等症结，型构出整体性政府预算治理模式。

（一）整合预算权力，实现整体性预算治理模式希克斯在分析撒切尔政府预算所导致的零散化效率提升和预算整体效能缺乏时提出，要达成出预算效益需跨越政府部门间的界线藩篱，加强部门间协调与整合的同时，需整合和集中预算权力，避免政府预算部门间目标和手段的冲突，实现整体性政府预算治理。

就我国而言，除了需要建立跨部门政府预算合作机制，建立一种以问题为预算单位的基于政府、党委与人大间的共享性预算体系外，更需要重新设计合理的预算权力结构，明确政府、党委与人大的地位和角色，重构政府、党委与人大间的预算关系，将预算权力集中于财政部门，给我国政府预算治理中所存在的“有组织的无序”、条块分割、权力碎片化现状以有力回应，实现“控制取向”和整体性的政府预算治理。

同时，由于我国政府预算侧重于政府内部的行政控制而非立法机构的政治控制，因而，需要进一步完善人大监督机制，从外部强化人大对政府预算的政治控制和整体性监督，推进预算民主。

目前，如深圳等地已经体现这一取向。

（二）整合预算功能，施行整体性预算功能整体性治理理论在面对功能碎片化时提出了功能整合策略，并将其作为三大整合之一。

同样，在我国，政府、党委和部分副职领导职位都具有一定的预算功能，政府预算功能被政府和党委等部门肢解和功能碎片化较为严重的情境下，施行功能整合是首选良策。

并将党委的预算功能向政府转移，由财政部承担核心预算功能和在预算执行中对预算支出部门的支出活动施以“外部控制”。

但此过程不可能一步到位，需实行渐进式转移。

（三）整合政府预算责任，型构整体性责任机制整体性治理的代表者希克斯提出了“整体性治理的责任作法”，［19］并认为整体性治理中最关键的是责任。

［20］整体性治理对结果追求的重视，将公共管理中的整体性和简单协同相区分开来，并强调一种独特的责任感形式和对责任的关注。