关于_以工补农_政策实施主体的思考

２００８年第５期○杨凌志关于“以工补农”政策实施主体的思考当前，我国以全面取消农业税和大幅增加财政支农资金为标志的“以工补农”政策已开始全面展开。

各级政府和有关部门也已把实行工业反哺农业、城市支持农村和多予少取放活的方针，作为切实巩固和加强农业基础地位、增加农民收入工作的重点。

由此，在现有的预算约束体制下，如何优化使用资源，实现“以工补农”的政策目标，成为政策制定、实施的首要任务，而明确“以工补农”政策的实施主体，也成为一个重要的研究内容。

一、“以工补农”的政策目标改革开放３０年来，我国经济持续快速增长，社会面貌发生了历史性的变化。

从发展的协调性看，由于农村综合改革逐步深化，农业税、牧业税、特产税全部取消，支农惠农政策不断加强，农村发展保持了良好的势头，加之相继实施西部大开发、东北地区等老工业基地振兴和中部地区崛起的战略，促进了区域经济的协调发展。

但同时，我国城乡二元经济结构的特征仍很明显，农业基础薄弱、农村发展滞后的局面尚未完全改变，由发展基础、区位优势和资源禀赋不同决定的地区差距将会长期存在，发展不平衡仍是突出矛盾。

现阶段，我国处在工业化和城镇化的双重进程之中，农村生产、生活状况以及农民收入较之于工业生产、城市及城镇居民收入的差距也在扩大，进而产生的农业、农村、农民问题在今后５到１０年甚至更长的时间内都是经济社会发展焦点中的焦点。

党的十七大报告指出：“解决好农业、农村、农民问题，事关全面建设小康社会大局，必须始终作为全党工作的重中之重。

要加强农业基础地位，走中国特色农业现代化道路，建立以工促农、以城带乡长效机制，形成城乡经济社会发展一体化格局。

”２００７年１２月召开的中央经济工作会议提出，２００８年经济工作的主要任务之一是：坚持以发展农村经济为重点，扎实推进社会主义新农村建设。

坚持解决好“三农”问题是全党工作重中之重的战略思想丝毫不能动摇，促进农业稳定发展、农民持续增收的各项任务丝毫不能放松，扎实推进新农村建设的工作力度丝毫不能减弱。

要坚持统筹城乡经济社会发展，实行工业反哺农业、城市支持农村和多予少取放活的方针，切实巩固和加强农业基础，全面发展农村经济，努力增加农民收入，逐步建立工农协调发展的机制，特别要抓住当前经济发展较快和财政增收较多的时机，继续巩固、完善、加强各项支农惠农政策，切实加大对“三农”的投入，实实在在地为农民办一些实事。

这也正是中央“以工补农”大政策的近期目标。

二、“以工补农”的经验和特征发展经济学认为，随着工业化的发展，工农关系要在政策上逐步调整。

在工业化启动期和发展初期，工业的成长主要依靠农业提供的剩余积累，这是农业哺育工业阶段。

步入工业化中期，工业的发展完全依靠自身的剩余积累来进行。

这是工农自养或平衡发展阶段。

进入工业化后期，工业剩余开始回流农业，这是工业反哺农业阶段。

“以工补农”比较典型的国家和地区主要有美、英、法、德、日、韩和我国台湾。

进入工业化中期阶段３８２００８年第５期后，各国或地区“以工补农”的政策随着经济的发展不断调整，由此可划分为转折期和大规模反哺期。

转折期的始点是刚跨入工业化中期阶段的时间，大规模反哺期主要以各国的社会经济活动和反哺农业政策的突出变化为标志。

有关专家的研究结果显示，先行或新兴工业化国家和地区在转折期“以工补农”具有以下政策特征：一是政策目标以增加农产品产量为中心，粮食安全地位重要；二是反哺力度不大、范围较小，形成点状支持；三是政策手段的中心为生产领域支持，兼用稳定价格和关税保护；四是新兴工业化国家和地区比先行工业化国家提前启动某些农业支持政策。

大规模反哺期主要国家和地区的“以工补农”政策主要特征为：一是政策目标以提高长效性的农业生产能力为主，兼顾增加农民收入和保护环境；二是政策种类开始增多、力度加大、范围进一步拓展，形成扇面支持特点；三是政策手段以土地等基础设施投入、农用生产资料补贴、信贷服务和价格支持为主，提升农业现代化水平；四是资源短缺型国家和地区努力提高土地经营规模，资源富裕型国家开始保护生产能力，为避免生产过剩，采取休耕补贴等措施，来保护土地生产力。

在工业化中期阶段，尽管从分析角度可分为转折期和大规模反哺期，但在实际操作中，“以工补农”政策一般都是循序渐进、由点到面、逐步加大力度的，只有达到一定经济发展水平后，才会明显加快步伐。

三、“以工补农”政策的实施主体我国“以工补农”的行为主体应是各类社会剩余的所有者，包括各级政府、工商企业、银行等金融机构、中介组织和城市公共产品管理者（学校、医院）等。

１．政府政府作为社会经济政策的制定者和财政资金的支配者，对于社会分配和再分配起着决定性的作用，占据主导地位。

因此，政府不但是“以工补农”政策的制定者，而且还是“以工补农”政策最主要的实施者。

已有的关于免除农业税和增加政府支农投入的实践，就是中央政府作为“以工补农”政策实施主体的重要举措。

与此同时，地方政府也开始从财政支出的比例和数额上逐步向“三农”倾斜，统筹城乡发展、促进城乡一体化的工作也由点到面逐步推广。

但是，中西部欠发达地区的地方政府在积极响应中央政策的同时也陷入“巧妇难为无米之炊”的困境。

从税收连年大幅增加和大量财政资金用于基础设施建设的实际来看，无论是积极的财政政策还是稳健的财政政策，其政策目标都应从直接拉动内需向还富于民、间接推动内需转变，特别是要朝着增加农民收入、推动农村消费的目标转变。

在“以工补农”的政策实施中，政府作为基础设施建设的主要投入者和公共产品的主要提供者，不应再严格遵循“效率优先、兼顾公平”的原则，而应考虑“保证公平、注重效率”。

虽然财政收入的主要来源是非农部门，但在提供基本设施和公共产品、保证基本需求时决不能“谁贡献大谁受益多”。

这是“以工补农”政策的要求，也是构建和谐社会的要求。

２．工商企业工商企业作为农业产业的下游生产部门、农村富余劳动力的吸纳者和农村消费品的提供者，与“三农”密切相关。

政府针对工商企业的税收政策是落实“以工补农”政策的基础，也是政府运用财政手段支农的资金保障。

鉴于当前我国税率较高（２００７年税收占ＧＤＰ的２１％，同期美国为１８％、我国香港为１０％左右）。

因此，通过提高工商企业的税率来实现“以工补农”目标已不合时宜。

让企业主动提高农产品收购价格或降低农资和消费品价格来补贴农业生产者，也不符合市场规律和企业经营目标。

事实上，工商企业作为“以工补农”主体，当前具有可操作性的“以工补农”方式是大量培训和聘用农村剩余劳动力，可实施“先聘、后训、再用”的原则，从而减轻劳务输出地区的培训压力和盲目培训导致的资源浪费。

３．银行等金融机构银行等金融机构是国家货币政策的执行者。

目前推广的农村小额贷款、创业贷款、助学贷款和涉及农业生产的各项保险，正是落实“以工补农”政策的具体措施。

在农业比较收益较低的情况下，资本的趋利性会导致社会积累资金（包括农村地区）向非农产业流动，削弱了农业生产的再投入能力。

从提高资金使用效率、明确补贴方向的角度来看，银行应为农户设立类似于企业法人的“基本账户”，并推行简便的财务制度和服务。

政府可通过银行等金融机构，以含有补贴的收购价格为担保，由银行低息出贷农业生产性投入资金，保证粮食等重要农产品的生产。

４．中介组织日本工业反哺农业的最大特点，是依托农民组织（农协）协调政府与农民的关系，维护农业的稳定地位。

中介组织不是生产者，经费３９２００８年第５期（上接第３７页）９０％的研发技术人员在企业，９０％以上的研发经费来自企业，初步形成了以企业为主体的自主创新体系。

５．建立区域协调机制，共同推进产业全面升级。

广东省要建立专门的政府机构，协调和促进珠三角与粤北山区和东西两翼的交流与合作，联手推动珠三角产业向粤北山区和东西两翼转移，促使珠三角“腾笼换鸟”。

一方面，把土地需求量大、劳动密集的加工生产环节转移到粤北山区和东西两翼，以促进粤北山区和东西两翼的经济发展和产业升级；另一方面，将高新技术企业和跨国公司总部和研发中心引进珠三角，以推动珠三角的产业升级。

由于条块分割的经济体制，珠三角地区市、县经济结构趋同的现象比较严重。

从不同城市看，广州、深圳、珠海、佛山、江门、肇庆、惠州７市的４０类大产业中，排在前６位的大多是电器、服装、电子、纺织、食品加工、非金属制品等６大产业。

从一个城市看，以佛山为例，在市区、石湾区、南海市之间不到５０平方公里的地区间，竟有２５０多家陶瓷生产企业。

由于产业结构趋同，地方和企业之间常常发生过度竞争和恶性竞争，造成资源严重浪费，同时，使得产业升级的空间日渐萎缩。

珠三角的龙头之争更损害了珠三角的整合进程。

在珠三角，如果各个镇、各个城市仅仅注重自身的发展，而忽视各自的科学定位和相互间的协调发展，那么，不仅会阻碍区域竞争力的提升，而且还会制约各镇市自身的经济发展。

要加快珠三角的产业升级，必须加强珠三角城市群各城镇之间、城乡之间以及珠三角与周边地区之间的资源、设施与空间整合，达到内部优化、外向拓展的目的，形成区域一体化产业全面升级的发展格局。

６．发展循环经济型产业集群，促进粗放型发展向集约型发展升级转变。

改革开放以来，珠三角产业集群得到了快速发展，并成为珠三角产业发展的一大特色和竞争优势的重要方面。

在珠江东岸，以深圳、东莞、惠州及广州为主体，形成了著名的电子信息产业走廊，经济规模近４０００亿元，是全国规模最大的电子信息产业集群。

在珠江西岸，以佛山、中山、江门、珠海为主体，形成了电器机械产业集群，经济规模达１０００多亿元。

在东莞、佛山、中山等地，产业集群销售收入相当于当地ＧＤＰ的４０％以上。

但是，近几年，来珠三角产业集群的发展壮大面临着污染严重、生态环境脆弱、资源相对贫乏等诸多问题的制约。

为使经济可持续发展，珠三角当地政府必须制订循环经济的发展战略，并采取切实可行的措施，促使企业将污染最大限度地在内部进行处理，少排放废物，并且加强上下产业链之间企业的联系，对所排放的废物尽可能重复利用、循环使用。

要积极推广清洁生产技术，从源头上控制污染，着眼于将污染预防应用于生产全过程，把污染消除在生产过程中，走“科技含量高、经济效益好、资源消耗低、环境污染少”的新型工业化道路。

□（作者单位：广东省东莞理工学院经济与贸易系）来源主要是会费和各类捐助。

因此，涉农的中介组织作为“以工补农”政策的实施主体，其主要手段不是资金上的扶持，而是充当会员的利益代言人，发挥桥梁和纽带作用，沟通农民与政府、工商企业、银行等部门的关系，在农业产业链的衔接上发挥重要作用。

我国的村民自治委员会（村委会）今后应在农业服务环节中发挥更大的作用。

目前，专业农协已在很多地方相继成立，政府应从政策和资金上给予扶持和帮助。

５．城市公共产品管理者（学校、医院等）将城市公共产品管理者也定位为“以工补农”政策的实施主体，并不是因为城市公共产品管理者有义务将资源出让给农村居民，而是作为医疗、教育等公共产品的提供者———政府，在分配资源时总是更倾向于城市居民。