杭州市人防工程产权登记管理的思考

杭州市人防工程产权登记管理的思考（二九年九月二十七日）半个多世纪以来，我国建立了一大批各种类型的人防工程，但是由于人防法律体系不健全，长期以来人防工程产权不明晰，导致人防工程管理、使用和维护不规范，严重制约了人防事业发展。

因此，以法律形式明晰人防工程产权，建立健全人防工程产权登记管理制度，已成为全国人防系统关注的重大课题，也是涉及国家、单位和个人利益的重大问题。

一、人防工程产权现状目前，人防工程产权问题，主要集中在结建防空地下室的归属，且问题越来越突出，主要有三种观点：一是房地产开发商所有说。

此种观点认为，按照人民防空法关于“人民防空工程平时由投资者使用管理，收益归投资者所有”的表述，理解为“谁投资谁所有”，即防空地下室由建设单位投资建设，其所有权属于建设单位。

二是业主所有说。

此种观点认为，开发商已将防空地下室的建设成本摊入地上建筑成本卖给了消费者，那么消费者个人就应该拥有防空地下室的产权，业主基于对其所购房屋的专用所有权，而对防空地下室拥有共有部分持分权，因而不需要另行支付购买或使用防空地下室的费用。

三是国家所有说。

此种观点认为，结建防空地下室是建设单位必须依法履行的义务，这种法定义务具有强制性，好比公民、法人和其他组织依法纳税一样，必须履行，只不过履行义务的方式不同，不能片面地认为结建防空地下室是建设单位的投资行为。

同时，从义务均衡的角度看，如果没有修建防空地下室而缴纳了人防工程易地建设费，该费用就上缴了国库，而修建了防空地下室，产权则属于开发商，这属于义务不均衡。

杭州市在法律未明晰人防工程产权的情况下，至今全市所有人防工程都未办理产权证。

房管部门在办理民用建筑产权证时，经人防主管部门确认后，除去了其防空地下室的面积。

由于人防工程没有确权，致使结建防空地下室权属争议不断。

自2003以来，越来越多的开发商将结建防空地下室划分为多个车位，以每个车位20—30万元，长期（30—50年）出售给业主。

由此，业主与开发商之间争执防空地下室归属的矛盾越来越突出，而人防主管部门因无法律依据，对此无法理直气壮进行调解和处理。

随着公民法律意识的进一步提高，如果人防工程产权不明晰，确权问题不解决，矛盾将会进一步突现。

此外，因产权不明晰而造成结建防空地下室的管理主体、管理责任、维护经费难以落实。

2009年5月杭州市人防办组织人防工程产权登记管理调研组赴上海市、长沙市和重庆市人防办就人防工程产权明晰后其产权登记管理工作进行了调研，综合情况如下：（一）三个市人防工程产权登记管理的现状1、上海市：上海市在《上海市民防工程建设和使用管理办法》（市政府规章，于2003年4月1日起施行）第二十条明确“民防工程的投资者可以按照房地产管理的有关规定取得民防工程的所有权。

民防工程的所有权登记，按照本市房地产登记的有关规定执行”。

2005年上海市房屋土地资源管理局制发的《关于办理结建民防工程房地产登记有关问题的通知》（沪房地资权[2005]336号）和2006年上海政府印发的《上海市城市地下空间建设用地审批和房地产登记试行规定》（沪府发[2006]20号）规定了属于民防工程的，应当在房地产证书中注明“民防工程”，并记载其平时用途。

从2006年起上海市开始办理民防工程的产权登记，结建民防工程的产权在大证（房地产商）和小证（业主）的产权证书中都注明“民防工程”。

办证、发证全部由房产部门办理，民防部门未介入，也未到民防部门备案。

2、长沙市：2004年湖南省政府出台了《湖南省人民防空工程产权管理办法》，在第四条中明确“人防工程实行谁投资、谁所有的原则”，第五条明确“人防工程产权实行登记发证的管理制度，人防工程产权证书为国家现行房屋产权证书，不另行制发人防工程产权证书”。

长沙市人防办对人防产权有不同的看法，认为结建人防工程的产权应当属于国家有。

至今，长沙市仅办理了3个由民营资金建设的单建式人防工程产权证，结建人防工程的产权证一个也没办理。

3、重庆市：重庆市在《重庆市人民防空条例》（重庆市人大2005年修正通过）第七条明确“鼓励企事业单位、社会团体和个人，以各种方式投资建设和利用人民防空设施，其所有权和收益归投资者”，第三十一条明确“人民防空建（构）筑物的所有人持人民防空建（构）筑物备案登记资料到土地房屋行政主管部门办理权属登记”。

到2009年2月重庆市国土房管局制发了《关于人防工程权属登记有关问题的通知》（渝国土房管发[2009]51号）后，于今年上半年开始办理人防工程权属登记。

结建人防工程的产权，大证、小证都可办理。

房地产证上注明“用途属人防防工程”。

对具有规划、建设等手续的单建式人防工程，但缺少用地手续的人防工程，在获得土地使用手续后，办理权属登记。

（二）三个市人防工程产权登记管理的共同点1、以人防法规、规章形式明确人防工程权属后，由国土房管部门制发人防工程产权登记办法；2、人防工程产权登记按照房地产登记的规定执行，产权证书为房地产权证书，不另行制发人防工程产权证书；3、由房地产管理部门负责登记发证；4、在产权证书上注明“人防工程和面积”；5、上海、重庆市的结建人防工程产权可办理大证、小证。

二、人防工程产权登记后的利与痹利：人防工程实行产权登记，明确了产权，一方面能使地下土地使用与地上一样可以流通，能更多地吸引民营资金开发地下空间，有利于进一步推动城市地下空间的开发利用，缓解城市用地紧张，促进城市立体化建设；另一方面人防工程明确了产权人，有利于人防主管部门对人防工程维护管理实施监管。

痹：人防工程是个特殊的物体，有着特殊的使命，即战时为人民群众和物资提供掩蔽，保障人民群众的生命和财产安全，保持战争的潜力。

因此，在平时需要加强维护管理，确保其不受损坏，保证其防空效能。

人防工程产权实行登记，主要矛盾集中在结建防空地下室的产权如何登记。

防空地下室登记可有两种形式，一是“整体登记”，二是“分割登记”。

“整体登记”（大证）是指一个防空地下室只核发一本房地产证书，防空地下室只能以整体的形式进入流通、转让等市场领域。

“分割登记”（小证）是指将一个防空地下室分割成若干个独立的空间，核发若干个相对独立的产权证书。

若实行小证登记，一个整体的防空地下室就会有许多个产权人，那么该防空地下室的维护管理主体是谁？结建人防工程的维护管理经费怎样落实和保障？上海市、重庆市因结建人防工程产权办理了小证，出现了这些人防工程无人负责和无人维护管理的现象。

三、对杭州市人防工程产权登记管理的几点意见综合上述三个城市人防工程产权登记管理的做法及出现的难点问题，根据杭州市委办公厅、市政府办公厅关于印发《杭州市区地下空间建设用地管理和土地登记暂行规定》的通知（市委办发[2009]86号），对杭州市人防工程产权登记管理提出如下意见：（一）人防工程产权登记的几点事项1、人防工程产权登记按照本市房地产登记方面的法规、规章和技术规范处理。

人防工程产权证书为本市的地下空间建设用地使用权证书和房产权证书，不另行制发人防工程产权证书。

2、申请人防工程房地产权登记的，申请人应当向产权登记机构提交人防工程竣工验收意见书或备案表。

3、在地下空间建设用地使用权证书和房产权证书中应当注明“人防工程、面积和用途”。

4、人防主管部门应当向房地产权证书登记机构了解每年人防工程产权登记的情况，便于掌握相关情况。

（二）结建人防工程的房产权证以做到大证止为宜。

一个完整的人防工程由空间面积、防护设施设备（包括防护密闭门、通风设施、设备间等）构成，人防工程只有处于完整并良好的状态下，才能发挥其防空效能。

因此，房地产商在取得人防工程房产权证后，允许其将人防工程整体出售、出租和抵押，不宜再将人防工程分割成若干小单元（面积）予以出售和抵押等。

因为房地产商取得一个（整体）人防工程产权后，该人防工程的产权人为1人，如果再将该项人防工程分割成若干小单元出售，势必会造成该人防工程由1个产权人变成多个产权人，而多个产权人分别只拥有该人防工程中的一小块平面面积，他们仅对拥有产权面积的地方负责，由此会造成人防工程的整体（包括人防设施设备等）无人负责、无人维护管理。

房地产商在取得人防工程产权后，就是该人防工程的维护管理主体，应当承担该人防工程相应的维护管理责任。

这样有利于结建人防工程的平时维护管理，使该人防工程在平时使用时不受损坏，确保其防空效能。

（三）借鉴上海市、重庆市在法规、规章明确人防工程产权后，国土房屋管理部门制发了人防工程产权登记管理办法的经验，结合杭州市国土与房产分开管理的实际，建议：1、与国土部门沟通、协调，由市国土资源局制发人防工程建设用地使用登记若干规定。

2、与房管部门沟通、协调，由市房产管理局制发人防工程产权登记若干规定。

从杭州市地下空间产权登记引发防空地下室管理的思考近年来，随着城市化进程的加快，我市结合民用建筑修建的防空地下室（以下统称防空地下室）面积快速增长，其产权的归属成为了民众关注的焦点。

今年，市委、市政府出台了《杭州市区地下空间建设用地管理和土地登记暂行规定》（市委办发[2009]86号），对防空地下室如何确权和如何管理带来了新的挑战。

我们要通过建立防空地下室登记和管理的良性机制，既促进地下空间的开发利用，又能保障防空地下室的战备和公共应急效能不受影响。

一、防空地下室的确权现状分析现行的人民防空法和中央有关文件虽然对各级政府、有关单位和个人建设防空地下室的责任或必须履行的义务作了明确规定，但对防空地下室权属问题没有做出具体界定。

因此，防空地下室产权归属问题成了一个具有普遍性且颇有争议的问题。

因防空地下室确权所涉及的国家层面法律依据不足以及现实问题的复杂性，全国绝大部分省、市仍停留在理论探讨阶段，只有少数省、市提出了自己的解决思路与管理模式。

综合社会各界对防空地下室产权归属问题的看法，归纳起来大致有五种表现形式。

一是由中央财政和地方财政或人防易地建设费出资修建的防空地下室，（如我市的人防指挥所，南、北山坑道工程，城站广场防空地下室，吴山广场防空地下室等）其产权归国家所有。

二是按照人防法规定，由有关部门负责修建的医疗救护、物资储备等专用工程（如我市第四人民医院的地下医院、地下粮库等），因这些部门（单位）一般为政府组成部门或国有企事业单位，其产权归国家所有或单位所有。

三是由国家以土地使用权作价出资方式或国家出资与非国有经济组织、个人共同投资修建的单建工防空地下室（如我市西湖区人防办与一企业即将合资建设的东山弄防空地下室），其产权为国家和其他投资者共有。

四是单位或个人利用非国有资金，除法律规定义务之外，投资建设的防空地下室，其产权归投资者所有。

我市暂无此类工程。

五是结合民用建筑修建的防空地下室。

这部分防空地下室不但量大（占我市防空地下室总面积的80%左右，并每年以50万平方米的量增加），而且权属问题争议较大。