英法残疾人社会保障和服务工作考察

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ｌ残疾人研览２０１１年第１期
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精神、智力残疾人和行动不便的肢体残疾人发放居 家护理补偿费，并免费提供护士支持、居所改造， 特殊工程等支持。居家护理产生的费用可以超过 住院的费用（居家护理成本每天２００至３００欧元，住 院成本２００欧元左右），但每月最高不超过１ ５０００欧 元。英国则通过建立残疾人居家护理津贴制度，政 府直接为残疾人支付津贴，由残疾人本人更有效地 按需支配。 １．１．４老年基本生活保障 由于老年人在身体、出行以及精神意志等方面 一定程度上与残疾人具有相同的特点，两个国家普 遍将专门针对残疾人的社会保障和福利政策限定在 退休年龄之前，残疾人达到退休年龄后将不再享受 残疾人的福利待遇，而是按照养老保障的政策获取 相应的保障。即便如此，两国在确保每一个残疾人 都能领取到应有的养老金之外，仍然对残疾人的老 年生活保障采取了特别的措施，如法国建立相应的 社会保障机构，致力于照顾失去行动能力的老年人 和残疾人，而且建立监督和服务机制，使得这类人 群能够在家中安享晚年。 此外，最低家庭补助金（ＲＳＡ）．单亲父母补 助金（ＡＰＩ）、最低收入补助金（ＲＭＩ）以及住房 补贴、交通补贴、儿童津贴等家庭政策和保障制度 都普遍融合了残疾人的基本需求并给予特别倾斜和 照顾，通过一系列的政策措施，使广大残疾人的社 会保障和社会福利水平基本实现与两国经济社会发 展同步，同时避免拉大与其他群体的之间差距。 １．２先进的特殊教育理念和成熟的特殊教育方 法为残疾人接受教育奠定了良好的基础 １．２．１法国以融合教育为主的模式 法国规定，所有的残疾儿童都必须在普通的教 育机构进行注册并首选迸入普通的学校接受教育， 所有的学校必须充分考虑残疾人的因素，并提供可 以使其顺利接受教育的条件。对残疾人的教学方案 要根据其残疾状况及变化，采取个性化、动态化的 教学。对残疾程度较重或其他特殊原因致使教师难 以独立完成教学的，教育部门将为教师配备一名助 手（辅导员）协助教学，必要情况下，学校也可以 设立专门的特殊教育班。 一些特殊情况如自闭症、中重度智力残疾学 生，可以在专门的特殊教育学校学习，但仍必须在 普通学校进行注册，并由注册校与特教学校签署合 作协议，实行双重管理体制。为保证每一所教育机 构都具备教授残疾人的能力，法国要求所有的师范 院校都籽特殊教育学科内容纳入必修课程，即所有 的教师都必须修研和掌握特殊教育的知识和技能。 残疾儿童教育方式的选择不是由学校或残疾学生 家长决定。而是由残疾人权益委员会根据残疾儿童的 不同情况确定，残疾儿童家长可以要求相关机构通过 家访和直接接触，对其接受教育提供可行方案。 １．２．２英国教育模式的特点 英国残疾人教育在模式上几乎与法国相同，都 是强调以融合教育为主，而且残疾人除接受免费教 育（中等教育以下全免，高等教育９０％以上的残疾 人也能获得政府资助）外，还可以免费获得相应的 餐饮和交通等补贴。英国的特殊教育学校不仅要承 担残疾人的教育，还将语言训练、康复治疗、功能 保持和恢复等残疾人康复训练内容作为主要任务。 １．３不同角度的就业促进政策为残疾人实现就 业和融入社会提供了有效的保障 １．３．１集中庇护就业和适当保护就业 法国１９８７年残疾人援助法案提出，按照集中 庇护就业和适当保护就业的原则，根据残疾人的程 度，采取不同的就业支持手段，中重度残疾人（残 疾程度８０％以上、相当于我国的１级残疾人）有机会 在专门的庇护工场集中就业，庇护工场不以盈利为 目的，政府通过成本支持和岗位补贴的形式促进其 发展ｌ轻中度残疾人（５０％～８０％、２—３级残疾人） 可以通过政府和公共机构开发的公益性福利岗位实 现就业；轻度残疾人（５０％以下、３～４级残疾人） 在劳动力市场寻求普通工作。 １．３．２残疾人按比例就业 法国规定雇员在２０人以上的企业都有义务按照 职工总数６％的比例雇佣残疾人。２００５年残疾人权 利平等法案则对按比例就业的执行做了进一步的规 定，要求每个企业每年都要填报一次关于雇佣残疾 人情况的调查表，交给劳动部，劳动部负责监督审 核执行情况。完成６％残疾人按比例就业任务的途径 有５种选择：直接雇佣残疾人；接受残疾实习生，但 是实习生比例不能超过２％，与雇佣残疾人的庇护性 工场签订工作外包合同；雇主与工会组织通过谈判 达成协议，未来一定时间内达到雇佣残疾员工的数
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公务员及相关医疗、心理、教师、律师等领域的专
家共同组成的为残疾人提供综合性服务的组织——
残疾人之家（ＭＤＰＨ），每个省一个，全法共有１
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多个。法国的残疾人之家既负责残疾人身份的确认 和残疾评估，还要承担残疾人的福利申请和发放。 同时，具体开展残疾人托养和居家护理、就业指导 与援助、医疗评估及康复指导等方面的工作。如代 表团考察的巴黎第７５省残疾人之家，在２００９年共新 设立２９９个服务场所，其中可提供住门接收残 疾人的住宅１４个，目前，巴黎地区残疾人之家设立 的残疾人服务场所已经达到２８０８个。巴黎７５省残疾 人之家的日常工作中还包括实施残疾儿童家庭干预 计划，开展１６至２５岁残疾青少年的残疾评估、跟踪 申请及个性化方案制订，负责残疾人职业融入、培 训跟踪及评估，负责残疾人社会医疗机构的定位以 及残疾人日常生活项目评估和跟踪。为保证服务工 作的高效，每一项服务都分别建立专业的团队，由 社会工作者、专业教育工作者、医师、心理学家、 护士及其他职业融入人员等组成，各项工作还同时 与许多外部合作机构建立密切关系。 １．４．３残疾人职业安置基金管理机构 除残疾人之家外，根据１９８７年法国残疾人援助 法案而设立的残疾人职业安置基金管理机构还专门 负责开展残疾人就业服务工作。该机构一个重要的 工作内容就是与雇主密切联系，协助雇主开展残疾 人招聘，并在残疾人受雇期问出现诸如障碍严重化 等问题时，为雇主提供合理化建议和解决方案，同 时提供资金和技术支持，以便保留和提升残疾人职 工的工作。考察中了解到，在过去的一年内，通过 该机构的服务，共帮助５８５００名残疾人实现就业， 其中３２％签订了长期合同，１７％是超过一年的短期合 同，８２４０人受聘于公职。 ２思考和建议 英国和法国残疾人社会保障和福利制度以及健 全完善的残疾人服务体系，为我国推进残疾人社会 保障和服务体系建设提供了可供借鉴和参考的丰富 经验。考察人员对照我国残疾人事业发展现状，对 改善残疾人社会保障状况和提高残疾人服务水平提 出以下几点意见： ２．１确立残疾人在城乡社会保障体系中的突出地 位，广泛建立残疾人特殊保障制度，并着力研究探索 适合我国经济社会发展水平的残疾人社会福利制度。 英国和法国在社会保障体系的构建中，强调公 平性原则、统一性原则和一致性原则．而给予残疾
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通过所有雇主都按照一定比例安排残疾人就业的途 径解决残疾人的就业困难和问题。并使按比例就业 制度逐步确立为各国解决残疾人问题和改善残疾人 就业状况的主要手段和措施。目前，英国主要是从 平等和禁止残疾歧视的角度，为残疾人实现就业创 造机会，英国《反残疾人歧视法》关于残疾人就业 中的反歧视措施就有上百条，而一旦残疾人受歧视 诉讼成立，企业则可能向残疾人支付几万至几十万 欧元不等的赔偿，通过严厉的惩罚措施避免残疾人 在就业过程中权益受损。同时，英国政府还针对残 疾人建立就业和支持津贴，帮助培训和提升技能， 鼓励和支持残疾人实现就业。而且企业雇佣残疾人 还能从政府得到相应的补偿和支持。考察得知，虽 然英国没有实行强制性安排残疾人就业的政策，但 在过去的十年内。英国的残疾人就业率仍上升了７ 个百分点，达到４８％。即使在金融危机时期失业率 不断增高的情况下，残疾人的就业状况仍然十分稳 定。 １．４高效的残疾人服务体系为残疾人优惠政策 措施的执行、落实搭建了有力的支撑平台 １．４．１市场化运作模式 英国采取最大限度地发挥社会服务资源的作 用，在构建残疾人服务体系过程中．政府仅保留了 很小一部分为残疾人直接服务的任务和工作，更多 地扮演了顾客的角色，将政府为残疾人提供的绝大 多数服务进行了外包，通过购买服务引导和发展大 量的非盈利机构和部分盈利机构参与其中，按照市 场化的运作模式，高效地开展残疾人服务工作。如 考察团访问的英国隆纳济世助残之家，长期与政府 合作，成为英国最大的为残疾人提供托养照料和居 家护理服务的非盈利残疾人服务组织，其分支机构 已经遍布英国的各个城市社区，大部分通过与政府 签订服务合同开展工作，９０％的收入来自于政府的 埋单。对于社会服务机构的工作情况，英国政府已 经建立起一套完整的服务价值评估体系，对不同类 别和不同程度残疾人实施的服务都能得到科学的评 估，以提高政府外包服务的效率。目前，英国残疾 人教育和医疗等方面的服务更多地由政府直接开 展，而且效果非常明显。除托养服务外，大量实行 服务外包的工作内容还集中在残疾人就业方面，而 在残疾人就业服务的评估中，实现就业成为完成服 务项目的标志和考核评估的前提。 １．４．２残疾人之家 与英国相比，法国的残疾人服务体系中政府 色彩相对浓厚的多。根据２００５年残疾人平等权利法 案，法国各个地区都普遍建立由国家公务员、地方
高于４５０欧元的最低生活保障金标准。英国对６５岁以 下，行动困难或残疾程度较重的残疾人，无论其工 作与否、财产和收入状况如何，都可以获得每周１００ 镑左右的残疾生活津贴。 在此基础上，两国还对残疾人设立特殊的最低 生活保障、生活护理照料、住房、辅助器具适配、 交通等相关单项津贴制度，以确保残疾人具备解决 基本生活和参与社会的能力和条件。如法国通过现 金补贴的形式，对残疾人用以消除和减轻障碍以及 功能补偿方面的轮椅、假肢，助行器、导盲犬等必 要性辅助器具购置及维修（包括导盲犬就医）等支 出给予支持和补助，甚至对残疾人搬家也有特殊的 补贴．对经济困难的残疾人在资产评估和收入审查 的基础上，还单独给予生活补助津贴。英国对残疾 人另行设立出行扶助津贴、低收入家庭津贴、暂时 性失能津贴等。 １．１．２全民医疗保障制度 、祛国和英国都是实行全民医疗保障的国家，其 中法国于２０００年推行全民医疗保障体制（ＣＭＵ）的 改革，按照互助分担和集体融资的原则，将所有的 公民纳入医疗保障体系，特别对残疾人，低收入者 等困难群体给予照顾，不仅通过政府补贴将其纳入 医疗保障和补充医疗保障体系，全面满足包括残疾 人在内的各类具有特殊医疗卫生需求的人员的医疗 保障需求，同时还将超出单纯医疗管理范围的动态 陪护、预防工伤事故、残疾预防和康复等内容引入 医疗保障范围。 英国实施全民免费医疗政策，所需费用主要由 政府税收（财政收入）承担，除一般医疗卫生需求 之外，与残疾相关的医药和康复项目也基本涵盖在 免费范围之列。 １．Ｉ．３残疾人居家护理制度 法国和英国都建立起比较健全的居家护理制 度。法国要求地方政府对自理能力较差的自闭症、